完善检察机关司法警察警务技能训练的思考/潘胜

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 00:27:48   浏览:9409   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
完善检察机关司法警察警务技能训练的思考
眉山市东坡区人民检察院法警队 潘胜
近年来,司法警察工作规范化建设在全国各地的检察机关中开展得有声有色,并且也已“取得了阶段性成果”,受到了高检院领导的肯定。但同时所暴露出来的问题也很突出,正如最高人民检察院政治部副主任勾清明同志在全国检察机关司法警察工作规范化建设现场会上的讲话中指出的“司法警察工作发展很不平衡,主要表现在机构不够健全、人员素质偏低、履行职责错位和工作尚不规范等四个方面与高检院党组的希望要求还有很大差距”。由此笔者想到为检察机关司法警察全面履行职责提供保障的警务技能训练体制是否健全,不足之处该如何完善等问题,在此作一定的思考并提出一些建议。
一、完善司法警察警务技能训练的必要性
检察机关司法警察工作是检察工作的重要组成部分,有独特的职责范围,有自身的工作特点。按照《人民检察院司法警察暂行条例》的规定,检察机关司法警察的职责主要包括八个方面,并且都在不同程度上要求司法警察具备政治可靠、业务熟练、执法技能过硬等基本素质,其中履行执行拘传和协助执行其他强制措施,提解、押送、看管犯罪嫌疑人或者被告人,参与执行死刑临场监督以及执行警务协助、参与追逃等职责还对司法警察的体能、心理等方面提出了较高的要求。同时,随着社会的不断发展进步,检察机关司法警察同样面临着新的考验,比如该如何更人性化地执法,比如新型警用装备和通讯工具的使用等等,这些都对当前的司法警察培训提出了更高的要求。
依照《人民检察院司法警察暂行条例》第二十二条的规定,“人民检察院对司法警察有计划地进行政治、业务、技能等方面的教育培训”,由此可以看出警务技能训练是整个培训内容重要组成部分,也是司法警察能够顺利履行各项职责的切实保障。按照高检院的要求就是要通过两至三年时间的训练,使承担警务的司法警察基本达到是“一熟两懂三会”,即熟悉法警职责,懂检察业务、懂办案程序,会使用枪械具、会擒拿技术、会微机操作。近年来,各地各级检察机关司法警察队伍为加强队伍各方面建设都相继开展了岗位练兵、大比武等形式多样的警务技能培训活动,在训练内容和训练方式上也进行了多种尝试,也取得了较好的训练效果,但训练科目不统一,具有一定的随意性,并且相关培训教材内容严重滞后等问题比较突出,至今没有真正形成一整套行之有效的训练模式。因此,笔者认为有必要针对警察机关司法警察的工作特点,对警务训练的项目、内容进一步加以完善。
二、警务技能训练的内容
按照以前检察机关司法警察培训试用教材的提法,警务技能训练被称为“执法基础技能”,一般由队列训练、徒手抗暴防卫术、使用警械具抗暴防卫术、射击训练、汽车驾驶训练、创伤急救和警用通信等七个部分构成,但随着社会的进步、法制的健全以及检察工作的不断深化,旧的训练内容已经远远不能满足当前检察机关司法警察警务技能训练工作的需要,如何完善训练制度、切实提高每一名司法警察的履职能力是摆在我们面前的重要课题。笔者结合检察机关司法警察工作实际,并在借鉴公安机关人民警察、人民法院司法警察警务训练的基础上,将检察机关司法警警务技能训练内容重新归纳为体能训练、队列及擒拿格斗训练、警用装备使用训练、射击训练和其他训练等五项,其中其他训练又包括心理素质训练、通讯工具及监控设备使用训练、野外生存训练、创伤急救训练、综合战术训练等。
(一)体能训练。无论是制服犯罪嫌疑人还是执行不分昼夜的追逃任务,都要求履职的司法警察有强健的体魄和充沛的精力作保证,因此,体能训练是其他警务技能训练的基础,是确保司法警察履职效果的保障。强化体能训练作为经常性训练的内容,其重要性是勿庸置疑的,关键是如何确定训练项目,保证训练效果。通常,体能训练的要求包括力量、速度、耐力、柔韧性和抗击打能力五个方面,因此在训练中就应综合这五项内容,制定科学的训练项目。借鉴《公安机关录用人民警察体能测试项目和标准》中的相关规定,笔者认为其测试内容和标准还是比较科学实用的,既可以作为检察机关录用司法警察体能测试的标准,也可以作为司法警察平时训练的参考科目。当然,训练的内容多种多样,重要的是能持之以恒,各级各地检察机关也可根据当地实际作适当地调整,只要能达到训练目的就行,有条件的地方还可以因地制宜地增加如拳击、游泳等训练项目。
(二)队列及擒拿格斗训练。队列训练、擒敌(捕)拳训练、摔擒技术训练是此项训练的主要内容,笔者之所以将它们合而为一,主要是考虑到三者之间在实际操练时往往依次进行,合并训练效果会更好。此外,队列及擒拿格斗训练与体能训练的结合也很紧密,只有通过一定量的体能训练,提高身体素质才能更好地完成各种摔擒动作练习。
队列训练是司法警察系统训练的基础,也是司法警察精神面貌的一种表现,通过严格地训练不但能加强团结、严整警容风纪,还能提高队伍的组织纪律性、增强战斗力。因此,不能因为队列训练的内容单调、枯燥就不认真,走过场,要随时保持协调一致的动作和严肃紧张的工作作风。训练时应从单个队列动作开始,动作规范后再进行分队的队列动作练习,最后达到整齐划一、步调一致的效果。
擒敌(捕)拳和摔擒技术的训练既有联系又有区别。擒敌(捕)拳是擒敌技术主要动作的单人综合练习,为保证训练效果应对参训人员逐个进行动作指导直至熟练,而后可以集体练习,要求动作协调、一致。而摔擒技术训练则从实战出发,要求操、配手配合默契,掌握动作要领,通过训练达到迅速制服对手的目的。擒敌(捕)拳训练一般以现行16组动作为主,摔擒技术训练可在倒功(前倒、后倒、侧倒)、绊腿跪裆、掀腿压颈、涮腿踹腹、拧踝跪膝、挟颈别肘、抱腿撞裆、抱臂踹肋、抱腿跪裆、卷腕夺刀、挟臂夺匕首、顶摔锁喉、击腹别臂、抱腰解脱、锁喉解脱等组合练习中全部或部分选择进行有针对性的训练。由于摔擒技术难度大,危险性高,稍不注意就会造成损伤,因此在保证动作完成质量的同时也要确保训练人员的安全,严禁擅自进行高难度和无保护动作的练习,以及在训练时追逐、打闹。
(三)警用装备使用训练。警用装备一般包括警用械具、警用车辆、警用通讯工具及监控设备等,熟练地掌握它们的使用方法是保证履职任务顺利完成的基本要求。
警用械具通常包括警棍、手铐、警绳等攻击性器械和盾牌、警笛等防卫性器械,其中手铐、警棍是使用频率最高的,手铐的前铐、后铐、一铐两人、两铐两人等使用方法要经常练习,既要保证办案安全,又要防止给犯罪嫌疑人、被告人肢体造成损害。警棍的使用可配合警棍术进行练习,同时考虑到大多数司法警察支队、队都配备了电警棍,对其使用方法也应该加强了解,安全使用,掌握使用电警棍迅速制服试图行凶的犯罪嫌疑人或被告人的方法。此外,像警绳、脚镣等旧式警械的使用方法也应加强训练,有条件的地方还应及时更新警用装备并熟练掌握其使用方法。据报道,北京市法院系统从去年11月起在全市推行“司法警察处置突发事件预案”,针对可能出现的13种情况给履职的司法警察配备了10种警用装备,包括手铐、电警棍、对讲机、安检器、灭火器、网枪、防刺背心、防刺手套、担架和防爆桶,有效地保障了办案安全。警用械具在不断更新,操作要求和科技含量都在提高,我们的训练内容也要与时俱进,不能还是“小米加步枪”了。同时要强调人性化执法,如及时给贴身的警械具消毒,使用一次性面罩等。
警用车辆的驾驶和维护也是司法警察的基础工作之一,训练时要着重强调文明驾驶和安全驾驶。同时,随着各地各级检察机关“警务区”的设立,警用通讯工具和监控设备也逐步配备完善,司法警察作为“警务区”安全工作的责任人,除了增强责任心外还应该加强对这些高科技产品使用和维护方法的训练,为案件质量提供安全保障。
(四)射击训练。射击训练一般就是特指手枪射击训练。因为检察机关的武器装备现阶段主要就是六四式或者七七式手枪,熟练掌握射击技术和枪支的佩戴、保管、使用等方法是该项训练的重要内容。首先,认真学习《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》,让每名司法警察都牢记在什么情况下才能使用武器,同时结合心理训练,克服因紧张、害怕等心理因素造成的武器使用不当、射击精度不高等问题;其次,熟悉枪支的结构并能熟练地进行分解、结合,同时掌握枪支保管、擦拭、检查及故障排除的方法;最后,在进行实弹射击训练时要严格执行射击场的组织和安全规则,掌握要领,循序渐进,提高成绩。
近年来,枪支管理越来越严格,使用频率也越来越少,出现紧急情况仓促使用易出问题、甚至是大问题的担心不是没有道理。有的同志提出干脆取消枪支配备,但检察机关司法警察作为一支具有武装性质的司法队伍,起着维护社会稳定、保障检察办案安全和打击犯罪分子等重要作用,一定的武器装备是必不可少的。因此,我们只有通过刻苦地训练做到“平时多流汗,战时少流血”。
(五)其他训练。除了前面提到的四种警务技能训练外,笔者认为下面几项训练内容也十分重要:
1、综合战术训练。司法警察在参与执行追逃、警戒、保护犯罪现场及搜查、押解等任务时,周密部署、相互配合才能取得更好的效果,因此,相应的综合战术训练就显得尤为重要。训练方法可借鉴部队、公安机关的训练模式,有针对性地进行。
2、心理素质训练。良好的心理素质是司法警察必备的素质之一,其考核在几年前就已经纳入了公安机关录用警察的考试范围,与体能和业务知识并重。由于心理上的问题或一时冲动造成的悲剧是有惨痛的教训的:2001年10月贵州省大方县人民检察院原法警秦城民因酒后与其妻争吵竟将前来劝阻的邻居及无辜群众数人枪击身亡,被依法判处死刑;2002年兰州市某法院一名年龄51岁的法警队队长因死刑犯脱逃而自杀;今年5月,佘祥林案原办案民警因“压力很大”自缢身亡……因此,检察机关司法警察在加强组织纪律学习的同时也要加强心理素质训练,遇事保持冷静,学会释放压力,并建议在录用司法警察时增加心理素质测试。
3、野外生存训练及创伤急救训练。无论是办案出差还是执行追逃任务,出现意外时野外生存和创伤急救本领都是重要的技能。实际训练时可以通过组织拉练,到医院实习,听专家讲解等形式进行。
4、计算机操作训练。检察机关办公自动化、网络化已基本普及,司法警察加强自身宣传、通过网络与用警部门联系以及日常警务管理等工作已经越来越离不开计算机,通过自学与培训相组合的方式要使大多数(45岁以下)司法警察熟练操作计算机,并达到计算机等级(一级)水平。
三、实施警务训练的要求
(一)加强学习,严明纪律,提高认识。司法警察警务技能训练工作内容多,范围广,但与之对应的却是整个检察机关司法警察队伍起点低,素质差的现状,容易让参训人员产生畏难情绪。因此,在整个训练过程中都应贯穿政治理论学习和检察业务知识学习,让每名参训的司法警察能全面地了解规范司法警察履职的各项条例和规定,提高对警务技能训练重要性的认识,并在训练中严明纪律,自觉做到令行禁止,一切行动听指挥。只有这样才能保证训练的效果,达到提高训练成绩的目的。
(二)联系实际,合理安排,科学训练。勾清明同志在全国检察机关司法警察工作规范化建设现场会上的讲话中指出,“目前,队伍中大学专科(含专业证书)以上学历的占70%,队伍的年龄结构状况也不容乐观,25岁以下仅占4.2%,25岁至35岁占30.3%,36岁至45岁占44.2%,46岁至55岁占19.7%,55岁以上占1.6%”。呈现出来的“文化偏低、年龄偏大”的状况。因此,要使警务技能训练工作真正达到全面提高整个队伍履职能力的目的,就要保证训练内容的实用性和科学性,不能在训练中搞“一刀切”,应该分地区、分年龄段有步骤地进行,结合不同地区、不同年龄段制定不同的训练计划和测试标准,不能20岁、30岁、40岁都用一个标准,也不能是经济发达地区和贫困地区搞一样的训练内容。如果全部“整齐划一”,不是年轻人体能达标太轻松,就是年龄偏大的同志太困难;不是贫困地区达不到要求,就是限制了发达地区科技强警的步伐。科技强警同样要求警务技能训练的科学化,因此,只有联系实际,将训练内容合理安排,科学实施,提高广大参训司法警察的积极性,才能在不同年龄段、不同地区都取得良好的效果,避免再次出现像南京市下关区人民法院法警大队年仅41岁副大队长、优秀司法警察杨国良在体能考核过程中累死在1000米跑道上,以及成都市金牛区法院法警在清理赃物时意外发生爆炸,以身殉职的惨剧。
(三)因地制宜,有的放矢,循序渐进。全国各地各级检察机关发展水平相差悬殊,不管是东、西部的经济差异,还是发达地区与偏远、欠发达地区或者是大、中、小城市之间的差别,都不同程度地反映在司法警察的执法、履职能力上。因此,有必要因地制宜、循序渐进地开展司法警察警务技能训练工作,比如基础较好的检察院就可以在巩固、提高上多下工夫,年龄结构偏大地区的就要及时补充新鲜血液。同时还可以借鉴公安机关人民警察、法院司法警察的警务技能训练计划和安排,不断充实、完善并最终形成具有检察特色的训练体系。严把进人关,增设体能测试和心理素质考核,使每一名新进司法警察来之能战,战之能胜,既节约了训练成本,也能迅速提高整个队伍的履职能力。
(四)边学边练,与时俱进,开拓创新。当前,检察机关司法警察警务技能训练还没有形成一套行之有效、可以完全照搬的理论体系和实施细则,还要各级各地检察机关司法警察队伍和个人在实际工作和训练中不断探索、总结。此外我们还要应对不断变化的执法环境和执法形式,及时掌握现代警用装备的使用,积极开展“检警一体化”工作,推行“警务区”建设等等,这都对当前司法警察培训、履职提出了挑战,要求我们在工作中学习,在学习中锻炼,在锻炼中总结,在总结中提高,在提高中创新。因此,不能把警务技能训练搞成“应试教育”,一旦出现新情况、新问题又束手无策,这就没有真正起到训练的作用,达到培训的目的。同时,在“一懂二会三熟练”的基础上及时推广先进经验,尽快完善具有检察机关司法警察特色的警务技能训练工作,使之制度化、长久化。
全国检察机关司法警察仅有一万二千余名,却担负着保障检察工作顺利进行和维护国家法律统一正确实施的重要任务,警务技能训练工作任重而道远。当前的训练工作还存在许多有待改进的地方,当务之急是尽快加以完善,有识之士已经提出应该加紧制定《司法警察法》,从而更好地规范检察机关司法警察的各项履职行为,使司法警察工作法制化,更好更有效地保障检察工作顺利进行。

下载地址: 点击此处下载

浙江省社会治安综合治理条例

浙江省人大常委会


浙江省第九届人民代表大会常务委员会公告第七十八号

  《浙江省社会治安综合治理条例》已于2002年12月20日经浙江省第九届人民代表大会常务委员会第四十次会议通过,现予公布,自2003年1月1日起施行。

2002年12月20日



浙江省社会治安综合治理条例
(2002年12月20日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第四十次会议通过)

  第一条为加强社会治安综合治理,维护治安秩序和社会稳定,根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》和其他有关法律、法规,结合本省实际,制定本条例。
第二条本省行政区域内的国家机关、企业事业单位、社会团体、其他组织和公民,应当遵守本条例。
第三条社会治安综合治理应当坚持打防结合,预防为主的原则。
社会治安综合治理的基本任务是:动员和组织社会各方面力量,运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段,落实各项安全和治安防范措施,排查调处矛盾纠纷,消除社会不安定因素,预防和打击违法犯罪活动,维护社会秩序,保障社会稳定。
第四条社会治安综合治理工作由各级人民政府统一组织实施。县级以上人民政府应当把社会治安综合治理工作纳入国民经济和社会发展规划,加强社会治安综合治理工作。
乡(镇)人民政府、街道办事处应当建立健全社会治安综合治理基层组织,配备专职或者兼职人员,充分发挥其维护社会稳定的作用。
第五条县级以上社会治安综合治理委员会应当加强对本行政区域内社会治安综合治理工作的协调、指导、检查和督促,制订并组织实施社会治安综合治理工作方案。
县级以上社会治安综合治理委员会办公室负责社会治安综合治理日常工作。
第六条社会治安综合治理实行目标管理责任制。
县级以上社会治安综合治理委员会应当督促有关部门和单位落实社会治安综合治理工作措施,定期考核本地区社会治安综合治理目标责任制实施情况。
市、县(市、区)、乡(镇)人民政府应当定期将本行政区域内的社会治安综合治理情况报告上一级人民政府;有关部门和单位应当将社会治安综合治理工作措施落实情况报告同级社会治安综合治理委员会。
第七条县级以上人民政府应当保证社会治安综合治理必需的经费,并列入同级财政预算。
按照国家有关规定组建的群众性社会治安组织所需经费,可以通过财政补贴、受益单位和个人出资、社会捐助等合法渠道解决。
第八条人民法院、人民检察院、公安部门应当各司其职,及时查办治安、刑事案件,依法制裁违法犯罪行为。
第九条有关部门和组织应当依法履行法律、法规、规章规定的职责,规范行政执法活动,维护公共利益和社会治安秩序。
第十条信访部门、人民调解组织应当依照法律、法规和规章的规定,建立健全工作制度,加强队伍建设,及时调处纠纷;对可能引发重大社会治安事件、事故的,应当及时报告本级人民政府。
第十一条公安、民政、劳动和社会保障、计划生育、房屋管理等部门应当履行法定职责,加强对流动人员的服务、教育和管理。
第十二条县级以上人民政府应当加强对归正人员的安置、帮教工作的领导。
公安、司法行政等有关部门应当建立归正人员的登记管理制度,保障其享受劳动、教育、社会保障等公民权利。具体办法由省人民政府另行制定。
第十三条各级人民政府及有关部门应当依照有关法律、法规和规章的规定,采取行政措施,实施安全监督管理,保障本地区人民群众生命、财产安全,并对本地区或者职责范围内防范特大安全事故的发生、特大安全事故发生后的迅速和妥善处理负责。
第十四条国家机关、学校、企业事业单位以及其他组织应当设立或者指定相应的工作机构,建立健全内部治安管理制度,落实安全责任,消除治安安全隐患。
第十五条各级工会、共青团、妇女联合会等组织应当在各自的职责范围内,发挥职能优势,维护职工、未成年人和妇女的合法权益,协助有关部门调解处理民间纠纷,预防和减少违法犯罪活动的发生。
第十六条居民委员会、村民委员会应当制定开展社会治安综合治理工作的具体目标和措施,配合有关部门维护本区域的治安秩序,并及时向人民政府或者有关部门反映社会治安情况和居民、村民对社会治安综合治理工作的意见、要求。
物业管理、保安服务等社会服务机构应当协助有关部门和组织,维护相关区域的社会治安秩序。
第十七条符合下列条件之一的地区、单位和个人,各级人民政府或者社会治安综合治理委员会应当给予表彰和奖励:
(一)本地区治安秩序良好,刑事案件发生率明显下降或者维持在较低水平,社会安定的;
(二)落实社会治安综合治理目标管理责任制,成绩显著的;
(三)对社会治安综合治理工作做出突出贡献的。
第十八条县级以上人民政府应当建立健全社会治安综合治理责任追究制。
对社会治安综合治理目标管理责任制不落实,造成治安秩序混乱,影响社会稳定的,由县级以上社会治安综合治理委员会责令限期改正;逾期不改,造成严重后果的,县级以
上社会治安综合治理委员会可以建议本级人民政府或者有关部门对主管人员和直接责任人员给予行政处分或者纪律处分。
第十九条违反本条例规定应当给予行政处罚的,由有关机关依法实施行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十条本条例自2003年1月1日起施行。





  摘要: 公众参与是民主法治社会中一项重要的制度安排,同时公众参与立法和良法之治二者间,实具有显著的正向关系。台湾地区公众在参与立法活动的过程中,主要是扮演着辅助立法者的角色,并在一定程度上起到有助于促进立法通过和立法完善的作用,其实践经验具有一定的特殊时空性,与我国大陆的发展进程、客观制度及其当下运作经验脉络并不全然一致。同时,台湾地区公众参与立法制度发展迄今,仍有待更进一步地予以完善。


一、问题的缘起

自改革开放以来,我们已取得了令世人瞩目的卓著成就。经济的飞跃发展,带动了社会急剧转型,也衍生出各种危机与挑战,并集中体现在现阶段我国大陆逐渐酝积和出现的社会失序和各阶层间的对立。对此,执政党寻求因应和有效解决的突破口之一,就在于吸纳和引入外在的激励与制约机制—公众参与制度。此制度中的立法层面的公众参与,则已是当代西方代议制度发展历程中立法民主化的重要展现,更成为发展趋势与时代潮流。实践证明,公众参与立法所呈现出的立法民主化、正当化和科学化,在一定程度上起到了促进立法通过、提高立法质量和立法完善等作用。尤其在当前为推进我国大陆社会主义法治国家建设,以及探索与构建“和谐社会”目标实现的历程中,作为与此目标相适应的公众参与立法制度,对于民主发展和政治文明进程,无疑具有积极的现实推进作用和深远的价值意涵,也是我国大陆民主发展历程中的客观规律体现和必然要求。


应当说,公众参与立法作为现今代议制度的重要补充,其对于“人民当家作主”理念的落实和民主制度的推进、巩固与深化作用,已成为国人共识。然而,由于历史原因与客观因素,在海峡对岸的台湾地区得以较早地开启和积累了较多的公众参与立法的实作经验与教训,而在大陆的立法实践中仍是一种新的尝试与探索。因而,对此命题的分析和探究,或许将为我国大陆当下日益兴起的公众参与立法制度,提供一定程度的现实参照意义。这同时也是我国大陆法治建设之路所不可回避的重要课题,值得予以重视。此外,据了解,相关领域的研究者对于现行代议制立法下的公众参与仍存有一定程度的置疑。例如,公众以何种角色或地位来参与立法活动?能否或起到何种程度的作用?所可能面临到的制约因素为何?对这些问题的追问,将有助于我们更为理性地认识到公众参与立法的作用和局限。


展开论述之前,将相关概念界定如下:公众指立法主体(主要指台湾地区的“立法委员”)以外的一般利益主体(公众个人、利益集团)。公众参与立法,就是公众在相关立法制度安排的保障下,采取一定的方式和途径参与到立法活动过程,以合法表达其利益或诉求,从而影响立法决策的行为。[1]

二、台湾地区公众在参与立法活动中的角色安排及其作用

立法是对法律所欲规范主体间的“权利资源”和“权力资源”进行制度化的配置,在立法活动中,唯有使参与其中的各个利益主体能在公正和平等的基础上,进行反复的、充分的参与博弈,才能使所制定的法律达到有效地平衡、并能合理地调整各方利益主体间的相关权利和义务,从而使相应的法律制度安排能在日后的实践中起到最为优化的社会效用。在此意义上,也可了解到,利益主体可以经由合法的参与平台,以沟通、协商和对话的方式,来充分表达和参与一切有关或感兴趣的社会公共政策、法律等议题,以满足其利益偏好或需求。这在一定程度上体现出公众参与立法的内在本质,也就是强调立法的实体民主与程序民主的统一;同时,也是西方当代民主思潮中的“参与式民主”、“协商民主”理念的核心精神所在。[2]然而,公众参与立法虽是推进立法民主和法治建设的有益途径,但是,在研究和制定某一具体法律制度时,需要特别考量和关注的是:法律制度的设计应更多地权衡其所处客观环境,以及实践后的具体社会后果的评价与公众普遍的感受性,而非仅只是着重于简单抽象的法律内容的逻辑自洽。正如美国学者弗里德曼所言:“给予法律制度生命和真实性的是外面的社会世界”。[3]为此,以下论述即紧紧围绕在对现实台湾地区立法活动中的公众参与所扮演的角色及其所具体起到作用的考察,此也将能够促使我们更为客观、实际和深入地来检验该制度设计在实践过程中的成效。


(一)台湾地区公众在参与立法活动中扮演着辅助立法者的角色


从一般的角色理论看,角色是因一个人在社会中所占据的位置而引起的权利、义务关系,同时也生成了不同角色的职责与功能期待,及其角色互动中所可能存在一定程度的冲突或互补关系。[4]对台湾地区相关的法律制度安排与公众参与立法活动过程予以检视,不难发现,民选的立法者是被赋予代表“民意”和忠于社会公益的主要角色来进行立法;相应的,公众则被视为立法者的“辅助者”。这一不同的角色定位,决定了在现行法律制度下的权力资源配置,同时也展现在立法活动过程中所可能起到作用程度的差异。也就是说,最终也都受到相关法律制度的结构性制约。[5]当下台湾地区立法学界和实务界关于立法主体的界定,是以“法律提案权”的有无为依据,因此,公众不是立法活动的主体。[6]这可以清楚地从相关法律规定中得到佐证。如台湾地区“宪法”第62条规定:“‘立法院’为最高立法机关,由人民选举的‘立法委员’组成,代表人民行使立法权。”另外,由于台湾地区迄今一直实行的是1947年所谓的“五权宪法”制度架构(此“宪法”虽经多次修正,但“五权”框架未变),相应的其他政府部门也皆有提案权(台湾地区的行政、司法、考试和监察机构也依法享有立法提案权,但由于本文研究旨趣所限,不予论述)。另外,从现今台湾地区最为常见的、同时也是严格意义上的公众参与立法活动途径—立法听证为例(台湾地区公众参与的主要方式尚有请愿、游说、记者会、网络媒体、立法听证会、立法座谈会等),台湾地区“宪法”第67条第2款明文规定:各种委员会“得”邀请政府人员及社会上有关系人员到会备询。此外,“立法院职权行使法”第54条也规定了“立法院”各委员会交付之议案,“得”举行公听会(此即为大陆的立法听证会)。同法第56条规定,立法听证会的举行,“得”邀请社会上有关系人员出席表达意见。同法第58、 59条则最后规定了,立法听证会结束后须提交报告给“立委”与出席人员,但该报告仅作为“立委”审议之“参考”。


从前述台湾地区现存立法制度安排的结构中,首先,可发现存在两个主要参与者:即“立法委员”及其以外的一般利益主体(公众个人和利益集团)。“立法院”是最高立法机关,由“立法委员”组成,具体行使立法权。其次,公众在参与立法活动(听证)时,其“入场券”(出席听证会的权利)的发放与否、立法听证会后报告的采纳与否(仅作为“立委”审议“参考”)皆掌控在立法者手中,且无相应的法律后果对其约束。这无疑体现了两个立法参与者在立法活动中的权利/权力互动博弈的关系,及其所处的核心与边缘的地位关系,更决定了公众参与立法活动所能发挥作用的程度。因而,也就可以清楚地了解到:台湾地区立法活动过程中,公众充其量是作为立法辅助者角色,并处于制度设置结构的边缘、模糊地位。公众仅享有立法的“参与权”和“表达权”,而关于重大的立法提案、审议、表决和立法决策权,等等,仍归属“立法委员”。因而,公众参与立法的相关作用,很大程度上取决于立法者的态度与支持。相应地,“立法委员”是以立法活动的核心主角出现,享有主持、召开和掌控有关立法活动程序的种种支配性权力,并拥有最终的立法决策权。也许有研究者存疑:在法律制度约束下,公众作为立法辅助者,处于边缘、模糊地位,则作为具有经济学意义上“理性”的公众,经过理性的计算与权衡,仍会选择参与立法来实现其利益最大化吗?若是,则其意愿、动力来源为何?还有,最重要的是公众参与能否或起到多大作用?对此,本文将借由一个个案加以阐释和论证。为此,也将就台湾地区公众参与立法背后的特殊历史时空环境脉络,及其客观的实践语境予以结合、审视。


(二)台湾地区公众在参与立法活动中起到促进立法通过和完善的作用


台湾地区公众参与立法的实践发展,从摸索、试错到迈向“有待”成熟完善,迄今已积累有近50多年的经验。最早似可溯至1962年“立法院”所审议的“医师法”修正案。当时就有许多民间的利益集团—“医师公会”、“中医师公会”、“牙医师公会”、“镶牙齿模承造业职业公会”等,纷纷向“立法委员”寄函来影响“医师法”的修正,以期维护自身权益。[7] 1960-1987年以前,台湾社会仍处于“威权体制”之下,因而,前述相关的法律规定大都形同“摆设”、“虚置”,致使公众参与立法的力度和空间受到各种客观外在的限制。公众对于参与立法虽有强烈需求,但仅能进行“摸索式”、“地下化”和“有限度”的参与。而真正有了较为显著的改变,则是1987年解除戒严之后。台湾地区从20世纪60年代工业化的启动加上对外贸易的迅速扩张,经过大约20年的经济腾飞,为社会关系的改变、社会结构的变迁、公民意识的生发、中产阶级的崛起和市民社会的形塑等方面,奠定了相当厚实的根基。[8]同时,也在1974年始发的全球第三波民主化浪潮的带动下,提供了“威权体制”松动和转型的重要变革能量,而逐渐开启“尘封已久”的参与空间。[9]当时中产阶级逐渐兴起与壮大,更成为日后立法民主制度转型的重要动力。其显著的特征集中体现在:有别于以往分散于社会各角落的“原子化”公众个人,而代之以成立各种合法组织的“人民团体”(政治团体、职业团体和社会团体),作为凝结、汇聚各种利益需求的中介,进而以强大的组织集中力、透过各种参与立法的途径来影响立法活动。解严后,在面临政治民主化、经济自由化的急剧发展态势,相应完善的法律制度不断出台,且先前各种外在的客观制约因素也已逐渐退却,从而促使公众参与的渠道更为公开化、扩大化和多元化。同时,也提高和激发了公众参与立法的意识与饱满情绪,使得被“压抑”已久的巨大参与能量逐渐迸发出来。表现在:一方面,经由公众选举产生组成的“立法院”,已摆脱以往的“花瓶”、“橡皮图章”角色,而成为最为重要的民意实践场域。另一方面,则表现在具体实践中的立法转型:有越来越多的各阶层利益主体参与立法活动。那种解严前大部分纯由立法者制定法律、公众仅能被动守法而无法参与立法的局面已大为改观;代之的是立法者听取公众利益表达进而权衡各方利益的立法格局。


“立法院”是台湾地区最高的立法机关,拥有法律所赋予的各项职权。举凡法律案、预算案、条约案以及其它相关的重要法案等,皆须经“立法院”通过,因而“立法院”已成为公众利益诉求和表达的重要渠道。社会各阶层的利益(私益与公共利益)都在此得以表达、协商、竞争和妥协,最后以立法的方式而为社会大众所遵守。公众为了能在立法活动中有效地影响立法决策从而有助于其利益的实现,一般都会主动积极地参与其中。而对于掌握立法权力资源、能调整社会关系和决定利益资源分配的“立法委员”,也就“理所当然”地成为台湾地区公众参与立法中竞相追逐和极力笼络的对象。经济的不断发展,带动了社会阶层结构的转变、社会分工日益专门化与多元化,以及民主法治的进步。同时,也不可避免地带来利益主体间社会关系、利益矛盾的多元化、复杂化。因而,公众参与立法活动的实践案例及其成果,也就相应增加,形成了一种“沛然莫之能御”的趋势。例如,80年代的“劳动基准法”、“银行法”、“优生保健法”、“儿童及少年性交易防治条例”、“民法亲属篇修正案”和“纺织品配额办法修正案”,以及90年代的“海关进口税修正案”、“药物药商管理法修正案”和“汽车强制责任保险法”等法律[10]其出台背后,都可看到公众参与的热情身影,并一定程度地影响着立法决策。


“民主是一种社会管理体制,在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策”。[11]在现今民主制度中,公众意见的表达与讨论,是通过完备而明确的法律制度加以确认。一般意义上的制度是指稳定、反复的,并在实践中起到制约人们行为方式的作用。[12]因而,公众必须凭依合法有效的法律制度和程序机制的保障,在平等的基础上进行利益需求的表达、协商与对话,从而使立法者根据社会大多数的集体意志和公共利益,来制定客观可行的“良法”。此外,立法的效能,正取决于立法活动过程本身的正当性。也就是说,一项立法活动若没有获得公众的参与和认可,将衍生出立法活动内在的程序正义的缺失,从而导致立法结果正当性的置疑。[13]再者,立法是一种动态的、有序的事务,是一种特定的活动过程。立法活动实质上是立法者将社会大众普遍的利益需要和诉求,依据法律的规定在一定职权内,通过相应的程序有选择地转化和上升为国家所赋予和认可的法律利益的活动。而按学者周旺生教授的见解,立法活动过程可分为三个阶段来观察:立法准备阶段:法案到法的阶段;立法的完善阶段。此三阶段的划分,也有助于本文的论述和分析。[14]鉴于本文的研究旨趣,为了使命题的论证得以展开并有所依附,故以台湾地区“烟害防制法”的立法活动过程为例,从中将可发现公众在每个不同阶段的立法活动中,所表现出不同或交叉运用的参与方式,从而也为我们具体揭示出公众在参与立法活动中所扮演的角色及其所起到的相关作用。


对台湾地区“烟害防制法”的立法过程作概括梳理,可知该法案得以出台,一定程度上反映出台湾地区公众参与立法活动的历史轨迹与心路历程。当时台湾地区的烟害问题严重恶化,青少年吸烟人数的比例过大且逐年攀升,每年有数万人死于烟害,而由此造成的医疗支出与相关的社会经济损失高达百亿以上。几十年来各种烟品的总消耗量未见下降,政府所执行的烟害防制效果不彰。针对此“制度失灵”现状,经由公众个人自发倡议,旨在烟害防制和促进人民健康的民间公益性团体—董氏基金会于1984年正式成立(此为一推动烟害防制的非营利组织,成立之初大量收集和翻译海内外的相关烟害防制资料,并邀集医界、学界和环保人士共同参与。其专责于烟害防制的政策规划、教育宣导、媒体传播、戒烟计划等议题,并促成相关法案之立法、修订与监督执法)。董氏基金会意识到,唯有透过参与立法的方式,才能从根本上解决或降低烟害问题。遂即着手参与相关的立法活动,并最终倡议和催生了一项公益性法案—“烟害防制法”草案。此法案于1992年送“立法院”审议,直至1997年才获通过。在此期间,基金会与烟商(台湾地区烟业协会)曾对此法案名称和实质内容发生过严重的争执,致使立法进度一度因缺乏共识而延宕。而后,双方也曾动用大量立法资源来寻求和影响“立法委员”的支持。所幸最后“烟害防制法”在立法者、董氏基金会和烟商间的诸多利益博弈下,于1997年完成立法与实施。这成为又一个由公众自发推动和促进立法通过的成功案例。以下,本文将以先前所界定的立法活动三阶段,来予以检证。


1.在立法准备阶段:董氏基金会自1986年起先后举办过众多场次的记者会,试图借由舆论媒体的报导以寻求社会大众的关注和支持,使其公益性法案立法宗旨的“正当性”得到进一步的深化,进而影响立法决策。例如,该基金会曾举办了“消费者有拒绝二手烟的拒绝权”、“支持烟害防制法—全民给“立法委员”的一封信”和“烟害防制法”的记者会等。此外,为了达到宣传和推进其立法诉求,举办了各种电视、广播媒体、贴纸、海报、报纸杂志等公益活动,同时也应邀出席“立委”所召开的立法座谈会。借由活动的举办和参与,该基金会从中征求和汇集了大量的社会各界意见和相关立法信息。随后,并自行聘请律师草拟“禁烟法草案”大纲,提供相关有益的立法信息给“立法委员”作为其立法决策的参考。另外,基金会也曾结合医界、教师、妇女和环保等21个公益性团体成立了“拒烟联盟”,共同签署并提交“促请烟害防制法早日完成立法”的请愿书给“立法委员”,具体要求其将该法案列为当期立法议程的重大优先法案,一定程度地影响了立法决策,催生了法律的出台。[15]


2.在法案到法阶段:在“烟害防制法”送“立法院”审议时,“拒烟联盟”积极采取各种参与立法活动策略试图影响立法者。其中较具特色和关键的有:(1)联盟主要成员经常拜会立法委员及其助理,多次请求将该法案列入优先审查。并制作了大量“说帖”,说明该法案的重要性,争取相关“立法委员”的支持;(2)参加“立法委员”在“立法院”内举办的立法听证会,针对与会的行政部门官员、立法委员和舆论媒体对相关法案的争议或不了解的部分作进一步的沟通、协调与说明。并在法案审议过程中适时提供相关资料,以化解各界疑虑,促使立法活动顺利进行;(3)进行相关的立法游说活动。董氏基金会和烟商的利益诉求不同(前者为公益,后者为私益),各自所能动用的资源和影响力互异(如人力和财力资源悬殊),因而其立法游说方式各有不同。例如,前者常藉由高度民意的正当性支持而动员公众以电话或信件向“立委”施压(即采取“低成本”的诉诸于社会舆论的传播力);后者则往往交由有经验或有深厚政商背景的公关公司来代为运作。不难发现,在立法博弈过程中,出现了立场互异、各自有所支持的立法者(此时的立法者适足以鲜明地展现其各自利益代言人的角色),并进而表现在其各自所持的预设立场、态度与投票结果上。在所谓“烟商版”和“公益版”不断“角力”的情况下,该法案最终以“折衷协商版”的妥协方式出台,显现出“公共利益”和“私益”博弈的复杂性。


3.在立法的完善阶段:“烟害防制法”经由“立法院”三读通过并公布施行后,上述这些全力推动烟害防制立法的民间公益性团体,也从原先的立法倡议、推动者转变而为监督执法者和进一步协助完善立法的角色。这些团体拥有固定的联合监督“法律施行”的例行性举措,例如,每年定期向新闻媒体和社会各界公布关于该法运行成效的结果报告,从而“提醒”公众关注,也达到普法宣传的效果。与此同时,对行政部门的执法、监督形成了一定程度的制约作用,而使该法得到较好的施行成果。另外,还结合其他民间团体通过记者会,多次要求“立委”召开立法听证会,促使法律适时改进和完善。