河南省开封市人民政府办公室


开封市人民政府办公室转发河南省人民政府办公厅关于印发河南省政府办基层医疗卫生机构基本药物集中采购实施办法（试行）的通知

汴政办[ 2011 ] 58号



各县、区人民政府，市人民政府各部门：
经市政府同意，现将《河南省人民政府办公厅关于印发河南省政府办基层医疗卫生机构基本药物集中采购实施办法（试行）的通知》（豫政办〔2011〕25号）转发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。




二○一一年六月二十日　　

　　

河南省人民政府办公厅关于印发河南省政府办基层医疗卫生机构基本药物集中采购实施办法（试行）的通知

豫政办〔2011〕25号）


各省辖市人民政府，省人民政府各部门：
《河南省政府办基层医疗卫生机构基本药物集中采购实施办法（试行）》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



二○一一年四月二日　　　　








河南省政府办基层医疗卫生机构基本药物集中采购实施办法（试行）



第一章　总　则


第一条　根据国务院办公厅《关于印发建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制指导意见的通知》（国办发〔2010〕56号），按照我省深化医药卫生体制改革工作安排，结合实际，制定本实施办法。
第二条　基本药物实行以省为单位集中采购、统一配送；发挥集中批量采购优势，招标和采购结合，签订购销合同，一次完成采购全过程，最大限度地降低采购成本，促进基本药物生产和供应。通过建立和规范基本药物采购机制，实现基本药物安全有效、品质良好、价格合理、供应及时，逐步建立起比较完善的基层用基本药物供应保障体系，使群众真正得到实惠。
第三条　省政府对全省政府办基层医疗卫生机构（以下简称基层医疗卫生机构）基本药物采购负总责。省卫生厅是基本药物集中采购的主管部门，负责搭建省级集中采购平台，确定具备独立法人及采购资格的采购机构开展基本药物采购工作，并对基本药物集中采购过程中采购机构和基层医疗卫生机构进行管理和监督，协调解决采购中出现的问题。
基本药物集中采购平台是政府建立的非营利性网上采购系统，面向基层医疗卫生机构、药品生产和经营企业提供药品采购、配送、结算服务。省医药采购服务中心（以下简称采购机构）作为基本药物采购的责任主体，利用采购平台开展基本药物采购工作，负责平台的使用、管理和维护。采购机构负责定期汇总本省基本药物采购需求，编制基本药物采购计划，实施基本药物采购，并与药品供应企业签订购销合同，负责合同执行。采购机构在提供服务过程中不得向企业和基层医疗卫生机构收取费用，采购机构必要的工作经费列入政府预算。
基层医疗卫生机构按照协议定期向采购机构提出基本药物用药需求，并按协议约定及时付款。
第四条　采购范围包括《国家基本药物目录（基层使用部分）》和《河南省基本药物增补目录》所列药品。
第五条　实施范围为实施国家基本药物制度的基层医疗卫生机构。
第六条　参加我省基本药物集中采购活动的各方当事人适用本办法。

第二章　基本药物集中采购

第七条　通过科学限价、合理竞价、公开议价的方式，规范开展基本药物集中采购工作，保障基本药物的质量和供应，合理有效降低采购价格，实现基本药物安全有效、品质良好、价格合理、供应及时。基本药物采购周期暂定为12个月。
第八条　充分听取基层医疗卫生机构意见，发挥基层医疗卫生机构管理者和医务工作者在基本药物采购中的积极作用。在采购计划制定、评标、谈判等重要环节，参与的基层医疗卫生机构管理者和医务人员代表不少于50％。
第九条　根据临床必需和基层实际，合理确定基本药物采购的具体剂型、规格和包装，每种基本药物采购的剂型原则上不超过3种，每种剂型对应的规格原则上不超过2种，并兼顾成人和儿童用药需要。
第十条　加强基本药物市场价格调查，省卫生厅和发展改革委要全面调查近三年基本药物实际购销价格，包括社会零售药店零售价格以及基本药物制度实施前基层医疗卫生机构的实际进货价格。原则上集中采购价格不得高于市场实际购销价格和国家发展改革委公布的全国基本药物基层平均采购价格。
采购机构通过集中采购确定的采购价格（包括配送费用）即为基层医疗卫生机构实际销售价格。
第十一条　区分情况分类采购
对独家企业生产的基本药物，采取与生产或批发企业进行单独议价的方式进行采购。
对基层必需但用量小的特殊用药、急救用药，以及临床常用且价格低廉（日平均使用费用3元以下）或者经多次采购价格已基本稳定的基本药物，采取邀请招标或者询价采购的方式采购。
对基本药物中的麻醉药品、精神药品、免费治疗的传染病和寄生虫病用药、免疫规划用疫苗、计划生育药品及中药饮片，仍按国家现有规定采购。
其他基本药物均进行公开招标采购。招标中如出现企业投标价格均高于市场实际购销价格，采购机构应与投标企业依次进行单独议价，均不能达成一致的，即宣布废标。
对通过以上方式均未能采购到的基本药物，经省卫生厅同意，采购机构可以寻找替代剂型、规格重新采购，或者委托有资质的企业定点生产，并及时上报卫生部和国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室备案。
不得采购未入药品电子监管网及未使用基本药物信息条形码统一标识的企业供应的基本药物。
第十二条　在省级集中采购初期，采取单一货源承诺方式进行采购，即对每种基本药物（具体到剂型和规格）确定一家企业中标，使该企业获得供货区域内该药品全部市场份额，我省所有基层医疗卫生机构使用的基本药物（具体到剂型和规格）只由这一家企业供应。对于一家企业无法满足供应的药品，经省药品集中招标采购联席会议同意，将全省划分为不同的供货区域采购。
根据试行情况，完善采购办法，逐步实现基本药物以省为单位量价挂钩集中采购。
第十三条　基本药物集中采购采用“双信封”的招标方式，即投标企业在编制标书时，分别编制经济技术标书和商务标书，并同时投两份标书。经济技术标书主要对企业生产规模、配送能力、销售额、行业排名、市场信誉，以及GMP（GSP）资质认证、药品质量抽验抽查历史情况、电子监管能力等指标进行评审，保证基本药物质量。经济技术标采用百分制评审，客观分值80分，主观分值20分，依据评标要素得分情况，由计算机评标系统自动生成由高到低的分值排序，确定入围品种和规格，得分相同的药品可并列，但其入围品种和规格数量不得突破相关规定。
经济技术标书评审入围品种和规格才能进入商务标书评审，商务标书评审由价格最低者中标；或者根据基本药物质量和价格等要素设计评分指标体系，对投标企业进行综合评分。
第十四条　建立基本药物采购信息公开制度，在采购结束3个工作日内，省卫生厅应主动向社会公布基层医疗卫生机构基本药物采购价格、采购数量和中标企业，接受社会监督，同时报卫生部备案并抄国务院医改办公室。鼓励新闻媒体等社会各界监督基本药物采购过程，建立有奖举报制度，营造公开、公平、公正的采购环境。
第十五条　采购机构确定供货企业后，供货企业要将拟供货的药品样品送省食品药品监督管理局备案。

第三章　合同签订与付款
第十六条　合同签订
采购机构代表基层医疗卫生机构与供货企业签订购销合同，明确品种、剂型、规格、数量、价格、供货时间和地点、付款时间、履约方式、违约责任等，并负责合同的执行。如合同约定的采购数量不能满足临床用药需要，基层医疗卫生机构可以提出申请，由采购机构与供货企业签订追加合同，各供货企业原则上不得拒绝。
各县级卫生行政部门统一组织辖区内基层医疗卫生机构与采购机构签订授权或者委托协议。
中标生产企业自行委托经营企业进行配送或直接配送。鼓励生产企业优先选择2010年我省公开遴选的100家配送企业进行配送。无论采取何种方式配送，中标生产企业均应对中标药品的质量、价格、供应和配送负总责。
基层医疗卫生机构应按照临床需求，遴选中标药品，科学合理制定采购计划并通过河南省基本药物集中采购平台进行采购。
第十七条　付款
政府办基层医疗卫生机构以县（市、区）为单位，由县级财政按照国库集中支付制度的有关规定统一支付货款，原则上从基层医疗卫生机构交货验收合格到付款不得超过30日。各地可设立一定的基本药物采购周转资金，确保基本药物货款及时足额支付，具体付款办法另行制定。

第四章　监督管理
第十八条　监督管理
一、各级政府要加强对基本药物采购工作的领导，提高认识，坚定信心，精心组织实施，加强监督管理。
二、省卫生厅要加强对采购机构以及基层医疗卫生机构的监管和指导，确保基本药物采购工作顺利实施。各地卫生行政部门要加强对辖区内基层医疗卫生机构和配送企业执行情况的监管，并建立相关部门的联动机制。
三、省发展改革委要加强对基本药物成本调查和市场购销价格监测，指导采购机构合理确定基本药物集中采购价格；加强对基本药物价格执行情况的监督检查，依法查处各种价格违法行为。
四、省食品药品监督管理局要加强对基本药物的质量监管，加强对基本药物质量的抽验，必要时将抽验样品与备案样品进行比对，对质量出现问题的按照有关规定惩处，并及时向社会公布。
五、省财政厅负责安排基本药物集中采购必要的工作经费，并列入政府预算。加强对基本药物集中采购财务运行的监督管理和指导。
六、各级监察机关、纠风部门负责对药品集中采购工作参与部门履行职责的情况进行监察，对药品集中采购工作中的行政机关公务员以及由国家行政机关任命或选聘的其他人员的行为进行监督，对违反行政纪律的行为进行查处。
七、社会保障、商务、工业和信息化、工商等有关部门和检察机关也要各司其职、密切配合，加大支持力度，并加强对采购主体和采购全过程的监督。
八、建立严格的诚信记录和市场清退制度。对采购过程中企业提供虚假证明文件，蓄意抬高价格或恶意压低价格，中标后拒不签订合同，供应质量不达标的药品，未按合同规定及时配送供货，向采购机构、基层医疗卫生机构和个人进行贿赂或变相贿赂的，一律记录在案并按以下规定进行处罚：一次违规严厉警告，并限期纠正或整改；逾期不改或二次违规的，由省卫生厅将违法违规企业和法人代表名单及违法违规情况向社会公布，两年内不允许该企业及其法人代表参与我省任何药品的招标采购。违反相关法律法规的，要依法惩处。
有关部门要对参与以上违法违规行为的采购机构、基层医疗卫生机构及相关人员按有关规定予以严惩，并公开其不良记录，接受社会监督。
九、基层医疗卫生机构不参加基本药物集中采购，擅自采购非中标药品，不按时结算货款，不执行集中采购价格，同企业订立其他协议，牟取其他不正当利益，在药品采购、销售、使用等过程中收受回扣等违法违规行为，按照国家及我省有关规定进行查处。
十、省医改办公室要会同相关部门把基本药物采购执行情况作为医改工作评估的核心指标之一，对各地基本药物采购执行情况进行考核，并与资金补助挂钩。要加强基本药物采购工作的检查指导，及时总结和推广先进经验。
第十九条　各级、各有关部门要加强宣传培训，争取药品生产流通行业、基层医疗卫生机构及社会各界的理解和支持。要密切跟踪研究新情况、新问题，妥善处理因基本药物集中采购产生的矛盾，不断完善政策措施。
第二十条　各级、各有关部门要利用建立和规范基本药物采购机制的契机，引导和规范基层医务人员用药行为。加强基层医务人员的培训和考核，尽快推进基本药物临床应用指南和处方集在基层普遍使用，利用信息系统对基层医疗卫生机构和医务人员的用药行为进行监管。加大宣传力度，引导群众转变用药习惯，促进临床首选和合理使用基本药物。

第五章　附　则

第二十一条　本实施办法由河南省药品集中招标采购联席会议办公室负责解释，并制定政府办基层医疗卫生机构基本药物集中采购实施方案。
第二十二条　本实施办法自公布之日起执行。






浅析联合国豁免公约草案中的强制措施条款

郑圣果


内容摘要：自美、英相继出台《外国主权豁免法》和《国家豁免法》，国际上开始了“关于国家及其财产豁免理论和实践的大动荡时代”1 。如果说国家豁免原则的绝对性和相对性问题国际社会还没有在理论上加以明确，那么在对国家利益能产生实质性影响的强制措施方面，各国事实上已经达成了某些方面的默契和共识（尽管还存在范围和程度的不同）。本文主要分析了《联合国国家及其财产的管辖豁免公约》91年二读草案（以下简称公约草案）中的核心条款即有关强制措施的规定，结合有关国家的立法和实践，对其加以总结和归纳，并对我国在公约磋商和制定过程中应采取的立场提出一些建议。
一、 执行豁免的理论
（一） 理论
关于执行豁免，存在2种学说或者说是实践做法，一种是一体说，如果国家行为及其财产享有管辖豁免，那么所涉国家财产也享有执行豁免，反之亦然，即将管辖豁免和执行豁免等同对待，此理论是绝对豁免论在执行方面的体现；还有一种是区分说，即将管辖豁免和执行豁免视为两个不同的问题区别对待，其中又有完全区分说和部分区分说，前者主张即使不享有管辖豁免，对国家财产的执行豁免的放弃仍需另行表示，后者规定一般需要另行表示，但某些财产符合如用于商业用途、与法院地有联系、与起诉商业活动有关等国内法条件的，则不享有执行豁免，如美、英、加拿大等国。
（二） 公约的立场
从公约草案第四部分的行文来看，采取了完全区分的立场，同时在某些细节方面也有特殊的地方。体现具体在：
1、 公约第18条第2款明确规定，国家同意接受他国管辖并非默示同意采取强制措施，对于强制措施必须另行表示同意。表示同意的方式在该条第一款做了列举即：国际协定、仲裁协议、事后声明等。
2、 即使在国家已经另行表示同意的情况下，仍需符合：（1）该国已就此诉讼拨了专项财产；或 （2）执行财产位于法院地国，并被该国用于或意图用于政府非商业用途以外的目的，且与诉讼标的要求有关，或者与被诉机构或部门有关。
（1） 项较易理解，在实践中也比较容易区分，（2）项则是具体判定可否采取强制措施的实质条件，现将其分解开来进行分析：
A、 地点（领土联系）
公约规定执行的财产对象必须位于法院地国且在法院地国被用于商业目的，也就是说，执行对象与执行地国要存在领土联系。英国、澳大利亚在立法中均未要求外国财产必须用于法院地国的商业活动才可成为强制执行的标的; 而美国、瑞士则规定，使用外国财产所进行的有关商业活动须发生在执行国境内,该项财产才可予以强制执行2 。另外还存在一个问题就是如何对“在法院地国被用于政府非商业用途以外的目的” 进行判断，是采取性质说还是目的说。从该款字面来看，似为目的标准，但公约第2条对“商业交易”的理解又采取了性质标准为主，目的标准为辅的做法。此处判断“用于政府非商业用途以外的目的”究竟以哪个标准为准，仍需公约加以明确，当然目的标准对被执行国是有利的，因为很多具有商业性质的国家行为的目的往往不是出于商业营利。
B、 时间
公约规定可能被执行的财产必须被该国用于或意图用于商业用途，在时间上包括了过去、现在和将来，涵盖范围是比较广的。而美国、澳大利亚的豁免法规定，用于或曾经用于商业用途的财产可以成为强制执行的对象，但未提及意图即将来可能用于商业目的的财产，也就是说，在这些国家，意图用于商业活动的财产可能在执行豁免之列。公约在这方面有些超前，对被执行国（往往是发展中国家）来说是不利的，因为它把可能将来用于商业的财产也纳入了可被执行的国家财产范围，而“意图”或者说“可能”的判断往往是以执行国的国内法为标准的。
C、 与被诉行为的关系
公约规定可被执行的财产需与被诉的国家行为存在一定联系，即必须与诉讼标的的要求有关，或者与被诉的机构或部门有关，也就是说即使存在用于商业用途的国家财产，如果与被诉行为无关，则不能被强制执行，遑论其他非商业用途的国家财产了。美国也有类似规定，根据《外国主权豁免法》,执行用于商业活动的财产的前提条件是该诉讼请求的提起也必须基于该商业活动。不过公约更为严格，财产必须与诉讼标的的要求有关，这比商业活动无疑对联系的要求更进一步。该规定能避免法院地国利用财产位于该国境内的地理优势，对本与诉讼案件无关的其他国家财产予以执行，给被执行国正常的经济文化活动带来极大不便的后果。
二、 强制措施的内涵和分类
强制措施最初是国内法上的概念。鉴于各国法律体系、国家实践存在的诸多差异，公约第四部分明确表示：“ ‘强制措施’ ”一词是作为普通名词选用的，而不是作为任何特定国内法中所使用的技术名词。……因此，仅仅举例提一下诸如扣押、扣留和执行这些较为熟悉和较为理解的措施就够了。……”
另外，强制措施按其进程一般可分为二类，即判决前阶段采取的包括诉前保全、审理中的证据保全、对财产的扣押、冻结等；判决后的强制执行措施。
从公约的措辞和立法精神来看，并未对强制措施下明确的定义，而且对于判决前后强制措施的实施条件和限制也未加以区分。事实上，由于判决前措施诸如诉前保全等更多的涉及国家司法管辖权及财产利益，因而是个更为敏感的问题。值得注意的是，在2000年联合国大会最后校正的草案中明确区分了两种强制措施，并对判决前的强制措施予以更多限制，只有国家明示同意及确定以此财产清偿的情况下才能采取，即不能以财产的商业用途来对国家的豁免权进行限制 3，这一点对于保护被执行国（往往是发展中国家）的利益相当有利，同时也体现了国家主权原则，有效防止出现公约草案在第四部分前言中提到的“近来越来越多的通过扣押发展中国家所有、占有或使用的财产，……来寻求补救”这种滥用强制措施的现象。
三、 强制措施豁免的放弃
执行豁免的根源于国家主权原则，同样一国也可基于相同的原则放弃对于强制措施的豁免。需注意的是，公约第18条第2款规定，一国接受他国管辖的意思表示不得视为同意对其财产采取强制措施，对强制措施的采取必须另行表示同意。至于放弃豁免的形式是否必须是明示，公约并未给出明确指示，但根据公约相关文件及法条注释，在极少例外情况下也是承认默示放弃的。美国、加拿大等国承认默示放弃，但对于中央银行的执行豁免的放弃需要明示表示，而根据英国法律，执行豁免的表示必须以书面形式表示4 。《关于国家豁免的欧洲公约》则更加明确，“任何财产非经外国国家明确以书面形式表示放弃豁免，不得成为强制执行的对象。” 鉴于强制措施事关被告国家的重大利益，又会给法院地国和有关被告国家之间的外交关系带来严重后果 5，因此，公约对此最好是采取与欧洲公约相同的规定，避免出现谈判国在此问题上的理解分歧。
四、 某些特殊财产的处理
公约第19条将几类财产排除在一国的商业用途财产之外，现择述如下：
1、具有外交性质的财产包括任何与之有关的银行帐户款项；
外交特权和豁免是为各国所承认的国际法原则，对外交财产的保护主要通过《维也纳外交关系公约》得以规定，不过维也纳公约并未对外交帐户等其他财产做明确规定，可能是因为公约制订时国际金融尚未发展至如今的程度。在这方面，公约草案可以说是对外交特权和豁免内容及制度的补充和完善，事实上，外交豁免和领事豁免同国家及其财产豁免在许多方面是重叠的6 。
2、中央银行或其他货币当局的财产；
在这方面，国际上存在三种做法，一是整体豁免，英国豁免法规定该类财产不属于商业财产，即一律享有执行豁免，公约草案亦采取了相同立场；二是如美国的区分对待的做法，规定外国中央银行或其他货币当局的财产为其自身利益持有的财产不得被扣押和执行，换句话说，用于其他目的诸如投资、金融交易的中央银行财产就不能享有执行豁免。还有第3种就是欧陆一些少数国家如德法，对中央银行和其他类似单位的财产视同普通财产，不享有执行豁免的特殊待遇。
3、军事财产
在这方面各国的实践趋于一致，不仅在公约草案中明确加以规定，而且也早已体现于相关国际公约中，为国际社会广泛接受。例如军舰这一典型的军事财产，1926年《统一国有船舶豁免的某些规则的国际公约》第3节就规定“对军舰不得以任何法律程序进行拿捕、扣押或滞留，并不得对其提起对物之诉”。世界各国无论主张“绝对豁免权”还是“相对豁免权”，一般都把军事财产列入豁免范围之内。可以说，公约草案这一规定符合国际习惯法，在这方面各国基本不存在争议。
五、公约的发展
在2000年9月召开的第55届联合国大会中，法律委员会审议的议题之一即为《国家及其财产豁免公约》，与会国在磋商过程中提出了一些新的观点和提议。其中涉及到强制措施的包括公共秩序和判决宽限期的规定：
1、在工作组第三次会议中，部分国家建议将公共秩序写入草案，引起了较大争议。倡议国的立场是在采取强制措施时允许被执行国以公共秩序为安全阀，对抗执行国。由于公共秩序是一个本身很难界定的概念，因而在事实上赋予了被执行国一定的自由裁量空间。反对国担心该条款的纳入可能会使公约对于执行豁免的限制成为纸上谈兵，提出了反对意见或主张对公共秩序加以诸多限定，最终争论的结果是工作组最后一轮修正案放弃了对于公共秩序的采用。
2、判决宽限期是指当一国法院针对另一国的财产作出终局判决之后，在后者获得三个月的宽限期来执行该判决之前，执行国法院不得对后者的该项财产采取强制措施，除非适用的国际法规则另有规定 7。这一提议案可以说是较好的实现了执行国和被执行国的主权平等和利益平衡，一是判决宽限期体现了对于被执行国主权的尊重，给予其一定的考虑空间；二是执行国的法院判决亦能得到执行，保护当事人的权益，这也是该规定较为顺利的被各国接受从而纳入最后一轮修订案的原因。
六、 我国对于公约应采取的态度
我国根据“平等者之间无管辖权”的法律格言，一向坚持国家及其财产享有豁免权的国际法基本原则。但不可否认的是，目前，世界上大多数国家都已采取限制豁免的立场，联合国国际法委员于1991年通过的《国 家及其财产管辖豁免公约》的二读草案也倾向采用限制豁免主义8 。在这种国际形势下，一味坚持绝对豁免论无疑会时自己在国际经济交往中处于不利境地（事实上，我国在实践中也并不总是这样做的，如对国有企业的财产就坚持应与国家财产区别对待），有鉴于此，我国应加强研究，积极参与公约的起草和磋商，争取尽可能的有利于自身利益，力求有所作为。笔者建议在对待公约的态度和立场方面，我国应在内外两反面积极应对：
（一）、对外
1、克服司法冷漠，积极应诉。在发生国际诉讼时，一味声称绝对豁免，对外国法院的诉讼文书不予理会，只会延误时机，给之后的法律进程自行设置障碍，反而有损国家利益。外交途径并不是解决国际纠纷的唯一手段；
2、对公约中某些有利于发展中国家的条款持肯定立场，譬如在涉及强制措施这方面，应坚持执行的财产对象与被诉行为存在联系，不能将与诉讼标的无关的其他国家商业财产予以执行，防止国内法院任意扩大扣押、执行的外国国家财产范围；
3、根据发展中国家的实际需要，积极提出各种新提案，化被动为主动。如各国分歧较大的公共秩序提案，符合我国的国家利益和一贯的司法实践，我国应积极主张之，如果各国谈判立场距离过大，也可采取其他较为缓和、易于接受的措辞，如“国际公共秩序” ；
4、在符合国际法原则和大部分国家实践的基础上，做好各方磋商、斡旋的协调工作，积极促成公约的最后文本的达成。毕竟，在国际经济交往如此频繁和限制豁免已成为国际趋势的大环境下，一部为国际社会所普遍接受的国家豁免公约是有利于我国对外民商事交往和维护涉外活动当事人利益的。
（二）、对内
1、尽快出台一部适合我国的《中华人民共和国国家及其财产豁免法》，避免在处理外国国家及其财产豁免事务上无法可依，更好的指导我国的外交实践，在谈判时可作为国内法的依据。
2、建立专门处理豁免事务的行政机构或在现有机构下设立分处，以便在面对外国法院的诉讼时打有准备之仗。
3、 推动国有企业的进一步改革，真正实现政企分开，防止给其他国家执行国家财产造成口实。