【摘要】随着城市建设的快速推进，我国大量城中村和城市郊区的集体土地纳入征收范围。按照我国现有法律制度规定，征收集体土地的同时，该土地之上的房屋也一并纳入征收范围。征收集体土地上的房屋，应当予以补偿。我国现有集体土地上房屋征收补偿制度存在缺乏统一补偿标准、补偿偏低、补偿程序混乱、补偿主体不统一等缺陷，有待进一步完善。我国应当对集体土地上房屋征收补偿制度进行统一立法，确定补偿标准，规范补偿程序，完善征收补偿制度，保障集体土地上房屋征收补偿依法、有序进行，维护集体土地上房屋所有权人的合法权益。
　　【关键词】集体土地 房屋 征收 补偿 分析
　　　
　　我国集体土地房屋征收补偿制度无论在补偿标准，还是在补偿程序方面存在诸多缺陷。当前，我国正在加快城市国有土地上房屋征收补偿制度的立法进程，也应当顺势启动集体土地上房屋征收补偿制度的立法，全面完善我国房屋征收补偿制度。
　　一、从一个案例说起
　　北京市房山区窦店镇某村村民建设的房屋于二??九年划入拆迁范围，该房屋占用的集体土地征收为国有土地。北京市房山区土地行政主管部门没有支付土地补偿，房屋拆迁许可证载明的拆迁人也没有支付土地补偿。在该村民的一再要求下，最终，其所在的村委会与其签订了一份补偿协议，支付了一定的区位补偿费。该村民始终无法明白，明明是政府征收其所在村的集体土地，征收其建设的集体土地上的房屋，为何自己没有从政府那里拿到土地补偿款；明明是拆迁人按照拆迁许可证拆除自己建设的房屋，为何该拆迁人也未支付任何相应的土地补偿，而由村委会出面支付区位补偿费。最终，该村民委托吕国华律师向法院提起了诉讼，要求相关单位支付土地补偿款。这个案例是我国当前集体土地上房屋征收补偿中的典型案例。我国没有关于集体土地上房屋征收标准和程序的统一立法。迄今为止，我国有关集体土地上房屋征收补偿均由各地作出具体规定。上面提及的案例中的征收补偿标准和程序也是将北京市人民政府制定的地方政府规章——《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》作为补偿基本依据。我国缺乏对集体土地上房屋征收补偿制度的统一立法，一些地方“各自为政”，实践中集体土地上房屋征收补偿引发了不少亟待解决的问题。
　　二、当前集体土地上房屋征收补偿制度失范分析
　　《中华人民共和国土地管理法》将集体土地上的房屋一并纳入地上附着物的范围，但对征收集体土地上房屋补偿标准和程序没有进行明确规定，而只是笼统规定集体土地上房屋征收补偿标准由各省、自治区和直辖市制定。事实上，除北京等少数发达地区制定了诸如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》等地方政府规章或地方性法规之外，我国其它绝大部分省份迄今尚未对征收集体土地上房屋补偿标准作出规定。在我国相当大的区域内，征收集体土地上房屋仍然依靠行政命令，而非法律程序，房屋补偿仍具有极大的随意性。大量失地农民的合法权益被非法侵害，导致因征收引发的群体性事件频频见诸报端，集体土地上房屋征收案件占上访案件的比重居高不下。一些地方政府为了减少征收成本，制定的补偿标准明显偏低，不但无法维持失地农民的基本生活水平，也无法保障其长远生计。①一些地方政府为了提高征收的效率，忽视群众的程序权益，征收报批之前，不进行公告，也不进行听证，不组织专家进行论证，导致征收程序失范，激化了征收双方的矛盾。②现有法律对补偿时间没有作出明确规定，有的地方先补偿，后征收；有的地方先征收，后补偿，导致补偿程序因地而异，极其混乱。另外，我国现有集体土地上房屋征收制度还存在征收补偿主体混乱不清的严重情形。根据现有土地管理法律、法规的规定，政府是集体土地上房屋征收制度的唯一主体，根据“谁用地，谁安置”的原则，政府应当向被征收土地的农民支付土地补偿。但是政府征收集体土地涉及房屋拆迁的，往往许可其它单位为拆迁人，由拆迁人作为补偿的义务主体。一些地方征地过程中，拆迁人将动员拆迁的任务交给村委会组织动员，实践中又经常发生村委会和村民签订补偿协议进而向村民支付土地补偿的情形。③总之，我国现有集体土地上房屋征收补偿制度存在补偿标准和补偿主体不统一、缺乏具体补偿程序等多种缺陷，有待于进一步更正和完善。
　　三、未来集体土地上房屋征收补偿制度立法建议
　　《城市国有土地上房屋征收补偿条例》征求意见稿出台后，城市国有土地上房屋征收补偿制度立法化进程加速。令人遗憾的是，我国集体土地上房屋征收补偿制度仍未纳入国家立法进程。随着城市化建设的加速，越来越多的集体土地将被征收为国有土地，集体土地上房屋征收补偿制度攸关众多被征收人的切身利益，攸关我国土地征收制度的发展和完善，攸关我国经济的健康发展和社会的和谐稳定。④我国应当对集体土地上房屋征收补偿制度进行统一立法，为此，笔者提出以下几点建议。首先，制定统一的补偿标准。我国国土面积大，各地经济发展情况不同，制定统一的补偿标准不能体现在具体补偿数额的统一上，而应当结合当地房地产市场价格进行。征收集体土地上房屋补偿，应当不低于当地周边商品房的市场交易价格。其次，规范补偿程序。为了规避集体土地上房屋征收之后原居住人无房可住的情形发生，应当由政府支付相应的补偿之后，再组织实施具体的房屋拆除活动。最后，由政府作为征收补偿义务主体。将政府作为唯一的征收补偿义务主体，征收集体土地上房屋的行为由政府作出，征收集体上房屋的补偿也应当由政府依法支付。笔者认为，未来立法中兼顾这三个方面，既可以保障我国集体土地上房屋征收活动顺利进行，又可以切实维护被征收人的切身利益。
　　四、结语
　　我国城市的进一步发展，势必导致更多的集体土地征收为国有土地，集体土地上房屋征收补偿关系千家万户的利益。为了遏制地方政府违法用地、追求政绩的冲动，为了我国经济的健康、稳定发展，为了维护被征收人的切身利益和社会的和谐稳定，我国应当在推动城市国有土地上房屋征收补偿制度立法的同时，尽快启动集体土地上房屋征收补偿制度的立法进程。正视我国现有征收集体土地上房屋补偿制度存在的补偿标准和补偿主体不统一、补偿偏低、补偿程序不规范的问题，有助于在未来集体土地房屋征收补偿制度立法中矫枉过正。吕国华律师长期从事不动产征收法律服务，在实践中偶有所思，偶有所得，抛砖引玉，希冀拙文对推动我国集体土地房屋征收补偿制度建设有所裨益。
　　　
　　注释：
　　①参见程洁：《土地征用纠纷的司法审查权》，载《法学研究》2004年第2期。
　　②参见陈云霞、张利国、史晓娟：《论征收集体土地房屋拆迁法律问题》，载《西南民族大学学报(人文社科版)》2006年09期。
　　③参见杨世建：《公民参与是解决城市房屋征收补偿问题的关键》，载《山东科技大学学报(社会科学版)》 2010年02期。
　　④参见孙佑海：《与城市房屋征收拆迁补偿制度的变革》,载《中州学刊》2008年第2期。
　　【作者简介】吕国华，北京专职律师，山东人，毕业于北京大学，法律硕士，长期定向从事集体土地上房屋征收和国有土地上房屋征收等不动产征收相关法律服务，联系电话：13811168718。
福建省人大常委会


福建省华侨捐赠兴办公益事业管理条例
福建省人大常委会


（1990年9月1日福建省第七届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 捐赠人的权利
第三章 捐赠款物的管理
第四章 捐建工程的管理
第五章 奖 惩
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强对华侨捐赠兴办公益事业（以下简称华侨捐赠）的管理，保护和发扬侨胞爱国爱乡热情，促进本省物质文明、精神文明建设，根据《中华人民共和国宪法》和国家有关法律、法规的规定，结合本省实际情况，特制定本条例。
第二条 本条例所称捐赠，系指华侨在本省自愿捐赠款物，直接用于工农业生产，兴办教育、卫生、科技、文化、体育事业和公共设施以及其它公益福利事业的行为。
第三条 本条例所称“受赠单位”，系指接受和承办捐赠的社会团体和事业机构以及以行政机关名义接受的用于本条例第二条规定的捐赠范围的单位。
其他赠与关系不属本条例调整范围。
第四条 华侨捐赠必须坚持捐赠者自愿和受益者自用的原则。
第五条 各级人民政府和受赠单位的主管机关对华侨捐赠工作应积极引导、加强管理、注重效益。
第六条 华侨捐赠兴办的公益事业，受国家法律保护。
第七条 华侨捐赠兴办公益事业，应遵循国家法律、法规，符合国家和社会公共利益。
第八条 本省各级人民政府侨务办公室负责对华侨捐赠工作实施管理和监督，各有关部门应积极协助。

第二章 捐赠人的权利
第九条 捐赠人对捐赠的方式、数额、受赠对象有决定权。严禁任何单位和个人强迫华侨捐赠或向华侨摊派。
第十条 捐赠人对捐赠款物的使用有监督检查的权利。
第十一条 捐赠人可以为其捐赠兴办的公益事业项目留名纪念。
如要为其捐赠兴办的公益事业项目命名的，要经县以上人民政府批准。
第十二条 捐赠人提出的其它正当要求，受赠单位和有关部门应予履行。

第三章 捐赠款物的管理
第十三条 受赠单位接受捐赠的款物，应分别办理申报和审批手续。
办理时，应提交下列证件：
（1）捐赠人的捐赠文书。
（2）申请接受捐赠款物的报告和清单（包括品种、数量、金额、用途等）。
第十四条 华侨捐赠现汇的，按国家银行外汇牌价折算人民币，也可进入外汇调剂中心调剂后，由受赠单位向所在地的县（市、区）人民政府申报，其人民币数额超过五十万元的，由县（市、区）人民政府向地区行政公署或地区级的省辖市人民政府申报；超过一百万元的，向省人民政
府申报。
华侨捐赠的进口物资，由省人民政府审批。
第十五条 华侨捐赠的外汇或人民币，受赠单位应按用途在所在地有关银行开立专户，专款专用。
第十六条 华侨捐赠的进口物资，符合海关有关规定的，凭捐赠物资清单和审批机关批准文件，经海关审核后，按规定验放。
第十七条 华侨将在我省投资经营所得的合法利润捐赠兴办公益事业，在报经税务部门批准后，可退还捐赠部分已缴纳的所得税款。
第十八条 受赠单位不得将捐赠的进口物资转让、出售，特殊情况确需转让、出售的，应事先征得捐赠人同意和经原审批机关批准并经海关核准，按国家有关规定处理。
第十九条 受赠单位对捐赠的款物应造册登记，按捐赠意愿书规定的用途使用，不得挪作他用。

第四章 捐建工程的管理
第二十条 对华侨捐建的工程，在项目确立和选址上，必须符合城乡建设规划，注意合理布局，讲求社会、经济和环境效益。
第二十一条 捐赠工程建设用地，应遵循十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地的原则，依照规划法和土地管理法有关规定办理报批手续，经批准使用的土地不得移作他用或转让。
第二十二条 捐赠工程建设用地，按国家建设项目或集体建设项目办理有关手续，所需费用由受赠方负责，捐赠人自愿负担的除外。
第二十三条 华侨捐建的工程项目，受赠单位应成立筹建机构，会同开户建设银行或委托政府认可的工程监理机构负责对工程建设的管理、监督。
捐建工程建成后，受赠单位要将工程建设、款物使用和工程验收情况向捐赠人如实报告，必要时捐赠人有权委托政府有关部门进行审查。
第二十四条 捐建工程应严格按基建程序和建设行业管理部门的有关规定办理，确保工程质量。严禁无证设计、无照施工、无质量监督，严禁倒手转包。工程完成后，必须经当地建筑质量检查机构检验合格，办好竣工验收后，方可交付使用；未经验收或验收不合格的，不得交付使用。


第二十五条 受赠单位不得随意更改工程项目的规模和标准。未经捐赠人主动提出，不得向捐赠人要求追加捐赠款额。

第二十六条 捐赠工程所需建筑材料，国内能够满足供应的，应在国内购买；国内不能供应的，可报经批准直接进口或委托物资部门进口。

第五章 奖 惩
第二十七条 对捐赠兴办公益事业作出成绩和贡献的侨胞分别由各级人民政府给予表彰。具体表彰办法由省人民政府另行制定。
第二十八条 对贯彻执行本条例成绩显著的单位和个人，由主管机关酌情给予表彰。
第二十九条 凡挪用、贪污捐赠款物的单位或个人，除责令其退赔全部款物外，并应视情节轻重，分别由主管单位对直接责任人员给予批评教育、行政处分；触犯刑律的，应依法追究刑事责任。
第三十条 凡假借捐赠名义进行套汇、逃税或将捐赠的物资倒卖牟利的单位或个人，除按国家有关规定予以经济处罚外，并视其情节轻重，对直接责任人员和单位领导给予批评教育、行政处分；触犯刑律的，应依法追究刑事责任。
第三十一条 对强迫华侨捐赠或向华侨摊派的单位或个人，由主管单位或上一级人民政府分别情况作出处理。
第三十二条 承建捐赠工程，如违反基建规范、规程，违章违约施工，工程质量低劣，造成经济损失或发生伤亡事故的，应追究承建单位负责人和直接责任人员的法律责任。

第六章 附 则
第三十三条 港澳同胞在我省捐赠兴办公益事业，可参照本条例执行。
第三十四条 本条例应用解释权属福建省人民政府侨务办公室。
第三十五条 本条例自1990年10月1日起施行。



1990年9月1日