审判委员会制度之革新探析

何艳芳* 余茂玉**
（西北政法学院，陕西西安，710063）


【摘 要】审判委员会是我国各级人民法院内部的最高审判组织，它在司法实践中发挥着积极的作用，但基于制度设计和程序运作中存在的不足之处，其已经成为我国审判方式改革的“瓶颈”，本文拟从实践的层面分析其存在的问题并提出完善的革新设想。
【关键词】审判委员会 讨论案件 革新设想

Analyzing on innovation of the Institution of Adjudication Committee
HE Yan-fang YU Mao-yu
(Northwest University of Political Science and Law，xi’an shaanxi，710063)
Abstract: Adjudication Committee is the supreme internal trial Organization in the people’s courts,it shows active role in judicial practice. But just owing to the problem of the institution design and operation procedure,it has been ”the neck of bottle” in the reform of the mode of trial. The article intends to analyze the problem of the institution from the angle of practice,and proposes the perfect conception of innovation.
Keywords: Adjudication Committee;discuss case;the conception of innovation
《人民法院组织法》第11条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会（以下简称“审委会”）的任务是总结审判经验，讨论重大或疑难案件和其他有关审判工作的问题。”审委会作为我国司法制度的重要组成部分，在保证各级人民法院的审判质量，发挥审判人员的集体智慧，实行审判民主，加强执法监督，曾起过积极作用。但近年来，随着审判方式改革的逐步推进，审委会作为“瓶颈”的负面效应渐趋显现，从而受到了法学理论界和司法实践界的广泛质疑。我们以为，应当在当前国情的基础上对一项制度的合理性和正当性加以分析，而不能简单地否定或者肯定，并且主张在反思其存在的问题的基础之上，改进完善审委会制度，从而将其功能充分发挥。在此指导思想之下，我们撰写拙文，以陈管见。
一、审判委员会制度运作中存在的问题
应该说，程序公正是个永恒的话题。目前，审委会的运作程序中存在的问题是我国审委会制度所存在的最为根本的缺陷，这种断言主要是基于审委会讨论案件的程序缺乏公正性，具体表现在它违反了一些基本诉讼制度或诉讼原则，也表现在它的许多工作制度主要源自于习惯，缺乏理性分析。我们将从以下几个方面对审委会制度进行分析：
1、违背了审判公开和直接审理原则。我国宪法第125条规定：“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。”但是，审委会讨论案件是秘密进行的，讨论时除了汇报人和必要的记录人员外，其他人是不准进入会议室的，更不用说旁听、报道，很显然这是与审判公开原则相矛盾的。此外，审委会讨论案件时诉讼当事人并不在场，一般不展示证据，审委会委员亦不直接听取当事人的陈述和辩论、辩护，仅仅是听取案件承办人的汇报和根据案件承办人所写的案情报告来作出判决。这又和直接言词原则的相悖，对准确判断、分析证据，查明案件事实显然是不利的。（1） 因为直接审理的意义就在于，它创造了一种对立双方进行平等论证、抗辩和说服的环境，保证对立双方的攻击、防御活动对裁判结果的制约和影响的机会对等，直接审理还有助于审委会委员直接运用自己的五官对证据的证明力作出判断，促使他们减少预断和偏见。审判公开和直接审理原则均是程序公正的重要内容，现有审委会制度对二原则的直接影响了程序公正的实现，因此应当在完善审委会的具体制度时应考虑充分体现二原则。
2、回避制度未能有效贯彻。设立回避制度旨在从审判主体中立性的层面确保审判的公正性，审判中立性更为注重诉讼程序结构内部来确保案件的公正审理，也即法官应当与案件本身以及当事人双方及诉讼代理人无关联而保持中立的诉讼地位，也就是双方当事人保持同等的诉讼距离。（2） 从这种意义上说，审委会委员在必要的情况下予以回避，排除偏见，从而保证诉讼的公正性。司法实践中，依据三大诉讼法和《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》一些应当回避的委员不自行回避，当事人又无法申请回避，因为案件在审委会讨论之前，一般并不先期公布审委会委员名单，对当事人是相对保密的，而对当事人公开的合议庭却并不享有真正的裁判权。实践中，审委会委员不回避的现象降低了当事人对司法程序和审委会委员的信赖度，使得回避制度对审委会委员形同虚设，亟待具体落实。
3、割裂了审理权和裁判权，出现“审而不判”和“判而不审”。审委会讨论决定案件，审理者是合议庭或独任审判员（有些地方将独任审理的案件也提交审委会讨论，（3） 此举值得怀疑，具体理由我们在下文中将要论及），判决者则是审委会，造成审、判分离，合议庭“审而不判”，审委会则是“判而不审”、“不审而判”。有人将此种状况比喻为“看病的医生无权开处方，开处方的医生却不看病”。这类现象严重影响了法官的积极性和创新精神，而且会从实质上影响到审判的质量。
4、抵御外部压力的作用有限。在我国司法实践中的确存在着“案件一进门，各方都托人”的情况，法官承受的外部压力的确很大，这种压力事实上在不断地给法官施压，当这种压力达到极限后，就会使其“崩溃”，从而置公平、正义于不顾，徇私枉法。所以从实践意义上来说，为法官设置一个“抗压”的机构能够帮助其抵御外部压力和诱惑，但这种作用还是十分有限的。贺卫方先生认为，审委会的存在不仅不能成为抵御外部压力的屏障，相反，它完全可以成为外部压力进入法院的最便利的入境通道。我们总是想着让普通法官向干预他的人说：“这个案件是要上审判委员会的，我作不了主。”为什么不能换个思路，建立这样一种制度，让院长们“无奈地”对试图干预他们的人说：“我实在是心有余而力不足，具体案件如何处理我作不了主，我没有权力干涉法官办案。”（4）
5、不利于错案责任追究制的落实。审委会制度由于存在较多问题，很难确保案件的质量，一旦出现此类案件被认定为错案的情形，则很难追究审委会委员个人的责任。基于审委会讨论的案件，合议庭并未实际裁判，若由合议庭成员承担责任，似显不太公平。从理论上说来说应由审委会集体承担责任，因为审委会讨论案件实行民主集中制，集体负责。 但在司法实践中，所谓集体负责实际上是往往无人负责。如果出现错案，无法追究个人责任，至多在自我批评会上，说一声“我也是有责任的”就可完事。这就使得个别执法者有徇私枉法的可乘之机。
6、审委会职能未能得到有效发挥，法律规定的任务有待进一步落实。目前， 我国各地审委会大多把主要精力放在了个案研究、案件讨论上，而在总结经验、指导实践、开展宏观调查研究等方面显得极为不足。尤其是在司法实践中，很多地方法院都是将审委会作为“工具”对待的，较为现实地重视个案讨论，而不宏观、长远地发挥审委会的职能。
二、革新设想
在考察了我国审委会制度运作中存在的诸多问题之后，我们拟从组织构成、工作规则以及审委会委员良知等角度入手提出如下改进设想：
（一）优化审委会的组织构成
优化审委会的组织构成，是实现审委会公正、高效的前提条件。在审委会人员的组成上，要改变那种论资排辈，且要摒弃那种与行政级别挂钩的状况。在目前，我们可以考虑将审委会组成人员分为若干个层次，例如可分为：（1）常设委员。由院长、副院长、研究室主任担任，参与对所有提交案件的讨论。（2）专职委员。从本院选任若干名精通一门或多门法律的审判人员担任，参与其所精通的一个或几个方面的案件的讨论。（3）专家咨询委员会。从有关院校、科研机构、专业部门聘请通晓法律或其它与法院审判业务相关的专家、学者若干名。专家咨询委员会及其成员提出咨询意见或参考审判方案，供法院审理时考量。这其实在北京、上海等地早已自觉为之，并总结了许多成功的经验。（5） （4）常务办事机构。可设立秘书一名或由研究室指定一成员负责处理审委会的日常事务。这在司法实践中已有较多法院在自行制定的内部制度上体现出来。如：北京一中院审委会工作规则（6） 第四章第14条就规定：“审判委员会设秘书一人，负责处理审判委员会的日常事务，并担任会议记录工作”；福建莆田市秀屿区法院审委会工作规则（7） 第四章第24条规定：“审判委员会的办事机构为本院研究室。审判委员会的日常活动由研究室负责作出安排”。
（二）完善审委会的工作程序和工作制度
姑且不论制度本身设立的合理与否，制度的运作是制度能否实现其设立鉴于审委会运作方式的不规范，我们认为应从以下几个方面完善审委会的运作程序和工作制度。
1、自行制定审委会工作规范。各级法院应依照相关法律规定，并结合司法实践自行制定出审委会工作规范，健全具体的办事机构，处理日常事务，使审委会的工作得以具体落实，明确其权利和义务，做到有章可循和良性运作。
2、确立回避告知制度并完善回避决定程序。针对前面提及的回避制度对审委会委员形同虚设的状况，应当建立完善的回避告知和决定程序。依据《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》，凡是应当提交审委会讨论的案件，先期公布审委会委员名单，保证当事人行使申请回避的权利。无论审委会以何种形式涉入案件的审判，合议庭都应当事前向当事人宣布本院审委会的组成人员，告知其有申请回避的权利，这样做避免了当事人申请回避权利无法行使的缺陷，保障了当事人的诉讼权利。各级法院应当制定具体的告知规则并形成完善的决定程序。
3、完善审委会讨论案件的“准入”制度。我国现行法律规定，重大疑难案件应由审委会讨论决定。但是对何为重大疑难案件又没有一个明确的标准。某个案件应否由审委会讨论决定，随意性很大，从而造成审委会讨论案件过多过滥、负担过重。解决这一问题，我们认为应用法律明确界定审委会的受案范围。如何界定，我们倾向于先概括后列举式。即首先通过司法解释对何为疑难复杂案件，作定义性的阐述，而后用列举方式，列出若干目前属于审委会受案范围的重大疑难案件，最后用一弹性条款兜底。
4、审委会讨论案件仅限于合议庭审理案件，并实行部分案件的审委会听审制度。就合议庭审理的案件而言，如果合议庭合议认为疑难、复杂，则可提交审委会讨论决定。我们以为，如果合议庭在对案件进行初步审查后，认为是可能提交审委会讨论的重大疑难案件，在开庭审理时可要求审委会委员到庭旁听，从而直接听取当事人的陈述和辩论，以消除审判分离的缺陷，此举有助于抑制审委会流弊，以促进司法公开和公正。这种制度已有部分地方法院开始了有益的尝试。（8） 听审制度能够在一定程度上解决前面所述审委会制度违反审判公开和直接审理原则的问题。但如果案件是在合议庭开庭审理后，评议之时才认为需提交审委会的，这时就要求全体合议庭成员共同认真做好向审委会的案件汇报工作，写出高质量的审理报告，详细叙述清楚案件的事实、证据、双方争议的焦点，合议庭的意见分歧等。审委会通过对审理报告的认真审阅来了解案情和审查合议庭的审判活动，并在此基础上做出决定。
关于独任审理的案件是否可以提交审委会讨论的问题。我们以为，独任审理的案件一律不得提交审委会讨论。从民事案件的角度看，依据《民事诉讼法》第40条第2款规定的独任审理针对的是适用简易程序的案件，而依据第142条适用简易程序的是“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的简单民事案件。既然属于简单的民事案件自然不属于审委会讨论决定的案件范围，但较为普遍的现象是，很多地方法院对部分独任审理的案件也进行讨论，这是与立法宗旨相违背的。事实上，如果独任审理的民事案件如果在审理之时发现其并不“简单”，则可以依据司法解释转为普通程序，组成合议庭进行审理，这时如果认为确实属于疑难、复杂案件则可以提交审委会讨论。从刑事案件的角度看，依据《刑事诉讼法》第149条，刑事案件只有由合议庭审理的疑难、复杂、重大的案件方可提交审委会讨论，这就排除了按照简易程序，由审判员独任审理的刑事案件可以提交审委会讨论的可能性。对行政诉讼案件，由于《行政诉讼法》第46条规定，审理行政案件应当组成合议庭审理，所以不会发生独任审理的情况，自然就不属此问题探讨范围，况且行政案件多涉及到法院与行政机关的关系，因此“绝大多数行政案件都会进入审判委员会”。（9） 事实上，独任审理的案件无论是民事还是刑事案件，如果在审前程序中发现案件疑难、复杂或者重大均可直接确定由合议庭审理，从而取得提交审委会讨论的条件。如果在开庭审理阶段发现案件不属简单案件，需提交审委会讨论，则应依法转为合议庭审理并经合议后可提交审委会讨论。所以司法实践中，各级法院不应违背两大诉讼法的规定，直接将独任审理的案件提交审委会讨论。
5、案件呈报制度应做到有章可循。针对司法实践中汇报敷衍和倾向性汇报的现象，应当确立一套汇报制度，承办人员应当书写详细的汇报材料，而非仅限于合议庭倾向认定的部分，不得按照自己的意见任意增删案件事实，误导审委会委员。即使是倾向性意见部分应阐述清楚依据和理由。为确保汇报时委员能够“吃透”案件，要求委员应在讨论前阅卷，从而提高讨论效果，当然这前提是审委会讨论的案件数量尽量减少。
应当对提交审判委员会讨论的案件审理报告进行规范化，如对其主要内容就必须要做到条理清晰、详略得当、有理有据并且要做到一目了然，具体应当包括：案件来源；当事人基本情况；对案件事实的叙述； 案件的性质，诉讼当事人争议的焦点、法律关系；合议庭认定的事实及证据； 合议庭意见分歧的焦点，各不同意见的理由和依据；拟适用的法律条文（若适用司法解释或行政法规作为裁判依据的，则应当将条文内容详细抄录）；拟作出的裁判内容。另外，提交审判委员会讨论的书面报告还应当做到主题明确、问题突出、材料翔实并且要有理论和实践的依据，亦即要阐述清楚：要求审委会研究解决的问题和必要性；是否解决该问题对审判工作将产生的影响；解决该问题的倾向性意见及其依据和理由。（10）
6、落实错案责任追究制度。凡是经审委会讨论决定的案件，审委会委员应在裁判文书上署名，一旦发现错案就应该严格按照最高人民法院在《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第三章第25条的规定追究相关委员的违法审判责任。对经过讨论而发生的错案，应根据情况追究相关人员的责任。如果是承办人汇报不全、错误造成的，追究承办人的责任；如果是表决错误造成的，应追究表决人的责任。即便是院长、副院长所应承担的责任，也决不应回避。防止客观上存在的一人发言，特别是领导人先发言定调，他人附和的情况。对经常表决错误的委员，说明其不能胜任职责，应考虑提请人大常委会免去其审判委员会职务。（11）
7、审委会应转移目前的工作重心，加强审委会总结审判经验、指导实践的功能。前面的分析主要针对的是审委会的任务之一——讨论决定案件提出的，事实上审判委员会还负有总结审判经验、研究审判工作中相关问题的任务。各级法院审委会应及时总结审判经验，将审委会工作重心放在宏观指导审判工作及总结经验上，因为总结审判经验是法律规定的审委会的一项任务和常规工作。司法实践中，审委会应当通过各种渠道收集信息，总结推广经验；分析共性案件；借鉴其他法院经验，制定适合本地实际的审判技巧、策略和规则等等。
此外，审委会委员的自身素质的提高须待体制之完善。我们认为，提高委员素质需要建立激励机制，促使其积极提高自身素质，同时确立委员的选拔制度，完善教育培训方式，并按照相关规定的要求，加强审委会委员的良知和职业道德建设。首先，在现行的审委会制度之下，审委会委员的形成过于行政化，致使其功能难以充分发挥，这时我们可以考虑建立一种新的委员选拔制度，比如我们可以在本院法官中根据综合素质选拔少量委员，从而得以促进本院法官努力工作和提高素质的积极性。其次，应对审委会委员进行教育培训，这里应当包括入选培训和定期轮训。入选培训亦即对新当选的审委会委员进行培训，培训的内容不仅是业务方面的内容，还应当包括从宏观上总结审判经验和把握疑难案件的能力，而定期轮训则指的是分期对委员进行日常业务培训。最后，应当促进委员自觉加强良知和职业道德建设。审委会委员在参与个案讨论的之时，应当运用自己的日常工作经验、业务知识和逻辑思维能力，在良心的支配下，通过认真、反复的权衡和比较，从而作出确定性的选择。
结束语
审委会制度是基于我国当时国情产生的，尽管其在司法实践中存在着诸多问题，但我们认为尚没有到需要废止之境况，最为现实的思路就是考虑如何去改进完善它，以期它的功能能够得到充分发挥。因为我们没有必要去考虑“立刻废止”这一在可以看得见的未来无法实现的想法，与其提出一些虚无缥缈的制度构想，还不如着手思考完善现有制度，或者说分阶段、分步骤地完善现有制度。前述对审委会制度的构思就是这一思路的初步体现。
*本文原载《社科纵横》2004年第6期，此处有增删。

参考文献

（1） 参见程新生：《审判委员会讨论决定个案制度的缺陷》，载《法学杂志》1999年第2期。
（2） 参见常怡：《比较民事诉讼法》，中国政法大学出版社2002年12月版，第327页。
（3） 参见前引苏力：《基层法院审判委员会制度的考察及思考》。该文作者苏力先生述及其调查显示的状况，如果是独任审判的案件，法官个人对案件拿不准的，先向庭长汇报；如果庭长与主审法官的意见一致，则可以定案；如果不一致，庭长将向主管副院长汇报，副院长也拿不准的，经副院长向院长报告，进入审判委员会讨论。
（4） 参见贺卫方：《关于审判委员会的几点评论》，载http://chinalawinfo.com/fxsk/FXKW/articleshow.asp?fid=298
（5） 参见王利明、姚辉：《人民法院机构设置及审判方式改革问题研究（上）》，载《中国法学》1998年第2期。
中国民用航空总局


中国民用航空总局
令第106号

民用航空航行情报人员岗位培训管理规定

第一章 总 则



第一条 为规范航行情报人员岗位培训管理，指导航行情报人员岗位培训工作，根据《中华人民共和国民用航空法》第三条，制定本规定。

第二条 本规定适用于民用航空航行情报人员的岗位培训。

第三条 民用航空航行情报人员应当接受岗位培训并按照《民用航空航行情报员执照管理规定》取得航行情报员执照。

航行情报人员管理机构负责航行情报人员的岗位培训。

第四条 本规定中使用的名词含义如下：

培训主管：航行情报机构负责航行情报人员岗位培训工作的人员。

培训教员：持有有效航行情报员执照并有资格，或经中国民用航空总局（以下简称民航总局）空中交通管理职能部门、中国民用航空地区管理局（以下简称民航地区管理局）空中交通管理职能部门批准，在航行情报人员岗位培训期间对受训人实施岗位培训的人员。

受训人：在航行情报机构工作期间接受航行情报岗位培训的人员。

追加培训：由于受训人本人的原因，在规定的培训时间内未完成培训内容或达不到培训目的，需增加岗位培训而采取的处理措施。

停止培训：由于受训人本人的原因，即使进行追加培训，仍无法完成培训或无法达到培训目的而采取的处理措施。

培训合格：系指受训人经过岗位培训，达到预期培训目的而采取的鉴定。





第二章 培训种类



第五条 航行情报人员岗位培训划分为岗前培训、岗位资格培训、业务提高培训和新技术培训。

第六条 岗前培训是指经过航行情报基础教育，进入航行情报工作岗位之前的培训。

岗前培训应当使受训人熟悉本地区、本部门航行情报工作的概况，建立安全观念，了解有关航行情报工作的规章制度、技术标准和职业道德规范，熟悉与各相关业务部门的协作关系和总的工作流程。

第七条 岗位资格培训是指为受训人取得在特定的航行情报岗位独立工作的资格而进行的培训。

岗位资格培训应当使受训人掌握在航行情报岗位进行独立工作时必需的业务知识和技能。

第八条 业务提高培训是对航行情报工作人员提高业务知识和技能的培训。

业务提高培训每三年进行一次，培训的时间和内容应当根据受训人和航行情报工作的实际需要确定。

第九条 新技术培训是指为掌握民用航空最新的科学技术、技术标准或者设备使用而进行的不定期培训。





第三章 管理机构与职责



第十条 下列部门和机构对民用航空航行情报人员岗位培训负有实施和管理的职责：

（一） 民航总局空中交通管理职能部门；

（二） 民航地区管理局空中交通管理职能部门；

（三） 除本条（一）和（二）项规定之外其他设有航行情报部门的机构。

第十一条 民航总局空中交通管理职能部门履行下列职责：

（一）根据本规定制定有关航行情报人员岗位培训的管理文件；

（二）检查指导民用航空地区管理局空中交通管理职能部门的航行情报人员岗位培训工作；

（三）组织编写航行情报人员岗位资格培训大纲；

（四）组织航行情报部门领导和航行情报检查员的业务提高培训和新技术培训；

（五）组织航行情报人员的出国培训和国际技术交流；

（六）管理航行情报人员岗位培训档案。

第十二条 民用航空地区管理局空中交通管理职能机构履行下列职责：

（一）根据本规定和民航总局空中交通管理职能管理部门制定的有关规定，制定本地区岗位培训管理实施办法以及有关的岗位培训管理文件；

（二）检查指导本地区航行情报人员岗位培训工作；

（三）组织本地区航行情报人员业务提高培训及新技术培训；

（四） 组织编写本地区岗前培训大纲和教材；

（五）管理本地区航行情报人员岗位培训档案；

（六）组织有关的培训和技术交流。

第十三条 其他设有航行情报部门的机构履行下列职责：

（一） 组织本机构航行情报人员的岗前培训和岗位资格培训；

（二） 管理本机构航行情报人员岗位培训档案；

（三）组织有关的培训和技术交流。





第四章 培训主管和培训教员



第十四条 本规定第十条所列部门和机构的航行情报部门应当指定专人作为本部门或机构的航行情报人员岗位培训主管，负责规定的岗位培训工作，编制岗位培训年度计划。

第十五条 培训主管应当具有大专（含）以上学历，持有民航总局签发的有效航行情报员执照并在航行情报系统工作五年以上，有较强的组织协调和语言文字表达能力。民航总局和民航地区管理局空中交通管理职能部门的培训主管还应当具有较强的英语听说读写能力。

第十六条 培训教员应当具备下列条件：

（一） 具有承担岗位培训所需的业务知识、业务技能和实际工作能力；

（二） 有良好的语言表达、交流和教学能力。

第十七条 培训教员应当履行下列职责：

（一）严格按照岗位培训计划和培训大纲进行岗位培训，并对教学质量负责；

（二）因人施教，正确全面地了解每一位受训人，最大限度地达到培训效果；

（三）适时对受训人进行讲评，提出不足和改进措施。

（四）对受训人的培训状况进行检查；

（五）对受训人作出培训鉴定，提出追加培训、停止培训或者培训合格的建议；

（五） 在承担岗位培训职责期间享受规定的待遇。





第五章 培训机构



第十八条 航行情报人员岗位培训应当根据岗位培训的种类和要求在具备条件的民航院校、航行情报部门以及民航总局或者民航地区空中交通管理职能部门认可的其他培训机构实施。

第十九条 培训机构应当具有进行培训所需的场所、设施以及与航行情报工作有关的法律规章、工作制度、技术规范、标准和各种航行情报出版物。





第六章 实施与检查



第二十条 本规定第十条所列部门和机构实施航行情报人员岗位培训，应当成立培训组。培训组由培训主管、培训教员以及其他必要人员组成。培训组应当为每一位受训人制定培训计划，培训计划应当包括培训的种类、内容、方式、时间、地点，受训人、培训机构、培训教员、培训主管、管理机构以及其他应当说明的事项。

第二十一条 岗位培训结束后应当进行检查，检查时间由培训主管和培训教员共同确定，检查人员除培训教员外，至少还应当包括培训主管、航行情报检查员和航行情报部门负责人之一。

培训主管应当对受训人做出追加培训、停止培训或者培训合格的结论。

第二十二条 岗位培训结束后，培训主管应当填写本规定附件一规定的《受训人岗位培训登记表》并存入航行情报人员技术档案。

　



第七章 附 则



第二十三条 本规定自二○○二年四月十九日起施行。





附 件 受训人岗位培训登记表



受训人姓名
培训种类




培训管理机构
培训教员




培训方式
培训地点
培训时间
培训机构






岗位培训内容









其他事项说明







培训结论







受训人签字




培训教员签字
培训主管签字





　 　 　 　 　

填表日期： 年 月 日





关于《民用航空航行情报人员岗位培训

管理规定》的说明



《民用航空航行情报人员岗位培训管理规定》（以下简称《规定》）是从2000年初开始起草，经过调查研究、论证和反复修改制定的，旨在规范航行情报人员岗位培训管理，指导航行情报人员岗位培训工作，建立一支有理想、有知识、有技术、有能力的航行情报人员队伍。现将有关问题说明如下：

一、必要性

改革开放以来，我国的民用航空事业发展迅速，航行情报部门作为空中交通管理系统的重要组成部分，承担着保障飞行安全和正常的重要任务。但是由于诸多原因，一直没有一部系统的规章来规范航行情报人员岗位培训工作，岗位培训工作处于一种无计划、不规范的状态，对提高航行情报人员的业务素质非常不利，客观上制约着航行情报工作的发展。

我国是国际民用航空组织的缔约国和常任理事国，应当履行国际民用航空公约规定的义务，国际民用航空公约有关附件和文件已经指出了航行情报人员应当具备的知识和技能。目前我国各地区航行情报工作发展不平衡，人员素质也参差不齐，有待于进一步提高。

综上所述，制定一部航行情报人员岗位培训的规章，是规范和指导航行情报人员岗位培训管理工作的需要，是提高航行情报人员业务素质的需要，也是履行国际民用航空公约规定的义务、提高我国民用航空行业水平和国际声誉的需要。

二、制定的依据和原则

《规定》依据《中华人民共和国民用航空法》制定。在制定过程中，结合我国民用航空的实际情况，吸纳了国际民用航空公约有关附件和文件、美国联邦航空条例以及欧洲航行安全组织一些资料的内容。《规定》的制定遵循了以下原则：

（一）先进性。《规定》制定过程中参考并部分采用民用航空发达国家的一些具体做法和思路。尽管有一些条款目前在我国的有些地区实施起来有一定困难，但考虑到发展的需要，仍然纳入规定中。

（二）可行性。《规定》制定过程中掌握的另一个原则是尽量结合我国民用航空的实际情况，使该《规定》在经过努力之后能够贯彻实施。

（三）准确性。《规定》在文字表述上，力求做到明确表达立法愿意，在便于理解的前提下力求文字简练。

三、《规定》的内容

本《规定》包括七章和一个附件。第一章为总则，就《规定》的目的、依据、适用范围、基本要求、名词含义等做了规定；第二章为培训种类，对岗位培训进行了分类，并对各类岗位培训的定义和目的做了规定；第三章为管理机构与职责，规定了管理机构应当履行的职责；第四章为培训主管和培训教员，对培训主管的条件和应当履行的职责做了规定，对培训教员的条件、应当履行的职责和权利做了规定；第五章为培训机构，就培训机构的建立和培训机构应当具备的条件做了规定；第六章为实施与检查，就岗位培训的实施和检查工作做了规定；第七章为附则，就施行日期做了规定；附件一为受训人岗位培训登记表。

四、关于岗位资格培训大纲

岗位资格培训大纲是实施岗位培训的基本资料。《规定》对编写培训大纲的职责作出了规定，考虑到航行情报工作人员的工作岗位正待确定，而且培训大纲根据航行情报工作的发展需要经常进行调整完善，因此培训大纲不随《规定》一同发布。总局空中交通管理职能部门将组织人员尽快完成培训大纲的制定，另行发布。